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摘 要：目前，我国基本公共服务非均等化问题日益突出，并且已经成为影响社会公平和稳定的重大因素，在建设社会主义和谐社会的背景下，解决基本公共服务的非均等化问题已经成为当务之急。财政作为促进基本公共服务均等化的主要手段，大有可为。本文主要从财政视角对公共服务均等化问题进行探讨，首先分析基本公共服务均等化的内涵，阐述基本公共服务的相对均等的意义，继而指出我国基本公共服务提供的现状及实现均等化的必要性，在此基础上，本文提出实现公共服务均等化的一系列财政对策。
关键词： 基本公共服务；均等化；财政转移支付
基本公共服务的均等化是建设社会主义和谐社会的基本理念，也是落实以人为本科学发展观的具体体现，实现基本公共服务均等化对我国经济均衡发展和社会稳定都有重大现实意义。财税改革应向着实现基本公共服务均等化的方向努力，因此，完善公共财政制度，调整财政支出结构，加大财政对社会薄弱环节的投入，平抑社会差距，将是当前和今后一段时期财政改革的主要任务。
一、 基本公共服务均等化的内涵
公共服务体系是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员共享改革发展成果为基本目标的制度体系[1]。基本公共服务体制的均等化就是政府向全体社会成员，提供基本而有保障的、大致均等的公共服务。范围上，它涉及教育、文化、公共基础设施等领域；性质上，它涉及公平与效率的权衡、均等化的界定等问题。
(一)公共服务涉及的领域
温家宝总理指出：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公布公共信息等，为社会公众生活和参与社会、经济、政治、文化提供保障而创造条件，努力建设服务型政府。”①因此，公共服务涉及教育、文化、卫生、医疗、社会保障、就业、公共基础设施等领域，这些公共服务可以分为社会性公共服务和经济性公共服务。社会性公共服务是指涉及民生的、与社会福利水平息息相关的服务，如教育、文化、卫生等，而经济性公共服务主要是指一些基础设施如道路交通、桥梁的提供。改革开放以来，我国偏重于发展经济，经济性公共服务的提供取得了很大的成效，而社会性公共服务的提供则相对落后。因此，在我国公共财政建设的过程中，要以社会性的公共服务提供为主，经济性的公共服务提供为辅。
(二)均等化的内涵
均等化的基本公共服务，就是在不损失效率的前提下，尽可能按照公平、公正的要求向需求主体提供大致均等的公共服务。但均等化不是绝对均等，而是相对均等，是满足各需求主体需要的、存在合理差距的均等。城乡居民对基本公共服务的需求偏好存在差异，城市居民偏重于有利于发展的基本公共服务，而农村居民则更偏好基本生活需要的公共服务。因此，城乡、地区间的公共服务供给水平存在差异是正常的，但这种差异要能为城乡和不同地区的人们所接受。城乡公共服务的均等化应包含部分公共领域的绝对均等，如教育、就业机会等。
均等化的公共服务不仅指质和量上的相对均等，还包括机会均等，结果均等等方面。例如，社会要给人们提供均等的就业机会和享受医疗卫生的机会，要能使人们均等的享受经济发展成果等。
(三)公共服务均等化的水平
公共服务可以分为基本的公共服务和较高层次的公共服务。因此，均等化的公共服务也涉及到水平高低的问题。我国目前的公共服务提供水平还是比较初级的，相对而言，这种公共服务供给水平已经与我国经济发展水平不相对称。目前，我国首先应该保证基本公共服务的均等化，然后，在国民经济的发展过程中，逐步提高公共服务的供给水平和均等化水平。当前一段时期内，政府应努力实现公共服务提供的横向均等，增加财政投入，提高中西部落后地区的公共服务供给水平；尽可能缩小纵向的不均等，增加对农村公共产品的提供力度，但不追求城乡公共服务供给的绝对均等。
二、公共服务供给的现状及实现均等化的必要性
我国现行公共服务供给制度是城市偏向型的供给制度，随着经济的发展，城乡、地区间的公共服务供给的差距日益扩大，这成为阻碍经济进一步发展和影响社会稳定的重要因素之一。在居民收入水平和公共服务需求不断增长的情况下，公共服务总体供给不足，以及城乡、地区间供给的不均衡，已经成为建设和谐社会中的突出问题。
(一)公共服务总体供给不足
我国公共服务总体供给的不足，首先表现在公共服务的供给水平严重落后于经济发展水平，并且存在严重的不均衡。公共基础设施提供不足、资源紧张、环境污染严重等问题已经成为经济发展的瓶颈。其次，我国的公共服务供给不足还表现在公共服务的供给已经不能满足人们日益增长的需求。如义务教育和社会保障等领域的供给严重不足，义务教育提供的数量不足、质量不高已经引起人们的不满，我国义务教育支出占GDP不到4%，即使与国际一般水平相比较，这一支出水平也是比较低的。社会保障制度不完善，社会低收入阶层和弱势群体的生活得不到保障，社会公平问题受到人们质疑，社会的稳定因而受到影响。
(二)城乡的公共服务供给严重不均等
城乡二元经济体制和城市偏向型的公共服务供给制度，导致了我国城乡间的公共服务供给的不均等。城乡公共服务供给的主体分别为政府公共财政和乡镇集体财力[2]，在分税制财政制度下，由于基层政府掌握的财力非常有限，致使乡村公共服务的供给处于非常低的水平，而城市政府财力相对充足，政府将主要公共资源投放在城市，城市居民享受教育、卫生、社保在内的多项公共服务，而广大农村居民却没有享受到经济发展带来的好处。其中，城乡间公共服务非均等最突出的领域在义务教育，医疗卫生、社会保障、公共基础设施等方面，在党的十六大召开以前，我国农村基本没有政府提供的公共基础设施，社会保障也只涉及五保户的保障等很小的范围。即使在目前的情况下，我国农村居民享受的基本公共服务水平也很低，以教育为例：2005年，我国接受义务教育的总人数大约1.7亿人，其中大约65%在农村，而我国义务教育经费的分布却是城市占有绝大部分教育经费，从下表中可以看出这一差别。
从上表中我们可以看出城乡教育经费的差距，这种差距导致了农村教育基础设施，教育质量等严重落后于城市。在医疗卫生、社会保障等其他公共服务领域也存在这种问题。
(三)地区间公共服务差距过大
改革开放以来，我国国民经济发展水平有了很大的提高，但我国“让一部分先富起来”的指导思想和经济政策的倾斜，导致了我国东、中、西部地区经济发展的严重不均衡，公共服务供给水平也因此严重不均，无论是城乡间，还是城市、农村的横向比较，东西部都有较大的差距。我们从以下几个指标中，可以看出东西部的差距。
(四) 实现公共服务均等化的必要性
随着经济的高速发展，我国公共服务提供水平日益提高，但是公共服务提供的城乡、地区差异逐渐扩大使得公共服务非均等化问题成为影响社会稳定的重大因素，同时也阻碍了经济的进一步发展，因此，实现公共服务均等化，有着重大的现实意义。 1.实现公共服务均等化，有利于社会的稳定。公共服务均等化是实现社会均等化的主要途径，也是社会均等化的重要内容，实现公共服务均等化有利于增强国家的凝聚力，促进经济社会的健康发展，而我国目前的公共服务的非均等化已经影响到社会的公平与正义，城乡间的差距即将超出人们能接受的合理范围，贫困地区的人们产生不满情绪，而同时，发达地区的财力相对充足，公共服务提供水平较高，要触动这些地区的利益将会越来越难，所以如果中央政府不予以足够的重视，任凭这种差距继续扩大，则国家社会的稳定将会受到威胁。2. 公共服务均等化有利于实现城乡间经济均衡发展。长期以来，我国二元经济机构体制导致了城乡公共服务供给的差异，农村经济发展的辅助条件得不到保障，社会福利被限制在城市中，而城市和农村公共产品供给主体财力的不均等使得我国城乡间的公共服务供给差距进一步失衡。在市场经济条件下，市场不可能主动调节这种差距，只有靠政府有意识的行为才能促进公共资源合理的配置，因此，必须依靠政府的力量，通过实现公共服务均等化来缩小城乡间的差距，逐步实现城乡间经济的均衡发展。3. 公共服务均等化有利于实现地区间经济均衡发展。市场经济要求公平竞争的环境，政府要对所有经济主体提供一视同仁的服务，不为特殊利益集团所左右，政府要以公众的利益为目的。否则，生产要素会在利益的引导下在地区间流动，由公共服务提供较差的地区流向公共服务提供较好的地区，由不发达地区流向发达地区，进一步加剧经济发展的不平衡。而均等化的公共服务有利于提供公平的市场环境，有利于社会资源的公平分配，进而有利于地区间经济的均衡发展。
三、实现基本公共服务均等化的财政对策
在推进社会主义和谐社会建设、促进基本公共服务均等化的进程中，财政作为主要政策工具，大有可为。在今后一段时期内，为实现公共服务的均等化，要完善公共财政制度，加大财政对社会薄弱环节的投入，实行均等化的一般性转移支付，为社会主义和谐社会的建设铺平道路。
(一)努力发展经济，增加财政收入，为公共服务均等化提供充足的财力支持
公共服务水平的提高和公共服务的均等化，需要充足的财力支持。只有财政收入水平提高，公共服务的均等化工作才能顺利展开。财政收入水平的提高有赖于经济的增长，而经济的增长和公共服务的供给水平又存在相互依赖的关系：经济增长，财政能力提高，公共服务供给水平才有可能提升，而公共服务水平的提高又能为经济发展铺平道路。因此，我们首先应该努力发展经济，做大财政蛋糕，不断增强公共服务供给能力，同时争取实现较高水平的均衡③。
(二)调整财政支出结构，加大对社会薄弱环节的投入
为实现公共服务的均等化，财政要调整和优化支出结构，加大财政对教育，文化，卫生，社会保障，生态环境，社会治安等薄弱方面的投入，财政资金要适当向农村，中西部落后地区倾斜，以缩小地区和城乡间的公共服务差距。财政要从一般性竞争领域退出，在保持经济发展需要的基本公共服务支出的同时，财政资金要更多的投向社会性公共服务领域，加强对社会薄弱环节的支持，实现国家财政投资重点的三个转变：一是由城市转向农村，重点支持改善农村生产生活条件的基础设施建设。二是由基础设施建设转向公共社会事业发展，支持环保和生态项目等。三是由经济建设转向促进科学发展，重点支持西部大开发、中部崛起等项目[3]。
(三)合理调节收入再分配制度，加大财政对社会弱势群体的关注力度
公共服务的均等化不仅指城乡间、地区间服务的均等化，还涉及到不同社会阶层、不同群体间享受基本公共服务的均等化。目前，我国群体间初次收入分配差距过大，国民收入基尼系数达到0.45，超过国际公认的警戒线，这应经成为影响社会稳定的一项重要因素。初次分配形成的收入的不均等，导致了各阶层享受到的基本公共服务的差距很大，农民、农民工、城市低收入群体基本享受不到社会提供的各种公共服务(除最低生活保障外)，医疗卫生制度不健全，“看病贵，看病难”问题难以解决，贫困落后地区的教育条件落后，教育基础设施不健全，教育资源匮乏，上学难问题突出，教育质量难以保证。因此，财政应该发挥其二次再分配的作用，合理调节过高收入，增加低收入人群收入，向他们提供均等的教育、医疗卫生、社会保障等服务，提供均等的就业机会，改变他们处于社会最底层的现状。
(四)完善转移支付制度，实现公共服务均等化
转移支付制度是实现公共服务均等化的主要手段之一，而我国目前的转移支付制度十分不完善。因此，要促进基本公共服务的均等化，应对转移支付制度做如下改革：
1.移支付要以实现公共服务均等化为改革目标[4]，坚持公平、公正、合理的原则
政府实行转移支付制度，本意在于解决纵向财政失衡和横向财政失衡，促进地区间经济平衡发展。但自分税制改革以来，我国转移支付偏离了其本来的方向，加大了地区间经济发展的不平衡，在建设公共财政的过程中，转移支付不但要促进地区间经济发展的平衡，还要以实现公共服务均等化为目标。转移支付制度的改革还要完善支付原则。目前转移支付的标准太混乱，只有一般性转移支付是按照因素法执行的，其他形式的转移支付标准都不明确，因此，在改革的过程中，要坚持公平、公正、合理的原则，按照地区的实际需要进行转移支付资金的支付。
2.在均等化目标的指导下，实行纵横结合的转移支付模式
纵向转移支付主要解决上下级政府之间财力的失衡问题。在建设公共财政制度的背景下，纵向转移支付不仅要平衡政府间财力，还要平衡上下级政府间提供公共服务的提供能力。政府要把相对较多的财力投向基层政府，因为，相对而言，基层政府承担了更多的地区性公共服务提供的责任。财政要完善省以下转移支付模式，加大上级政府对省以下地区间财力差异的调节力度；中央政府要加大对革命老区、边疆地区、民族地区和矿产资源开发区的转移支付力度，缓解地区差距扩大趋势，促进全国地区间公共服务的均等化。
横向转移支付模式在我国还没有实行，但有必要试行。在中央政府财力有限的情况下，单独依靠中央政府对中西部地区的转移支付会很困难，而我国东部地区经济发展水平较高，财力比较充足，且东部地区的发展也部分由于中央政策的倾斜，所以东部地区有能力也有义务为西部地区的经济发展和公共服务水平的提高做出贡献，实行东部发达地区对西部地区的转移支付，可以适当减轻中央政府的压力，也有利于实现全国公共服务提供水平的均等化。
3.调整转移支付形式，实行有利于均等化的转移支付形式
目前，我国转移支付制度形式过多，缺乏规范的转移支付标准，部分转移支付形式不但不利于公共服务的均等化，反而会拉大地区间公共服务的差距。(1)取消过渡期遗留下来的税收返还制度。税收返还制度是中央采取的维护地方既得利益，是分税制改革顺利进行的过渡期转移支付制度，但这一措施属于非均等化的转移支付，不利于实现公共服务的均等化目标，而目前，税收返还在转移支付总额中占有很大的比例，这就使得我国转移支付制度整体上失去了平衡地区间财力的作用。因此，应该逐步取消税收返还制度，降低转移支付制度的非均衡化效用。(2) 加大有利于实现均等化的一般性转移支付的比例。在我国现有的转移支付模式中，真正具有均等化作用的，只有实行因素法计算的一般性转移支付，但其比例在转移支付总额中太小，不能影响转移支付的整体效用。 (3)规范专项转移支付的审批制度，充分发挥其均等化作用。现行的财力行转移支付中，民族地区转移支付、调整工资支出和税费改革支出都具有均等化的作用，但由于这些资金拨款标准不规范，而且下达地方后还需要地方的配套资金，反而又增加了地方财力的紧张，不利于实现均等化，所以，要规范专项转移支付的审批制度，按地方实际需求进行资金的支付，减少地方政府资金配套力度，发挥专项转移支付的均等化作用。
注释：
① 2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的总结。
② 以小学阶段教育经费作为公共服务领域的指标。
③ 较高只是相对现在的水平，而非城乡攀比。
参考文献：
[1] 中国：公共服务体制建设与政府转型国际研讨会"简述.人民日报.2006年9月8日
[2] 江明荣 .公共服务均等化略论[J].中南财经大学学报，2006，(3).
[3] 金人庆. 完善促进基本公共服务均等化的公共财政制度.中组部党建网2007年3月17日
[4] 安体富. 中国转移支付制度.[J] 财政研究.2007，(1)
[5] 中国国家统计局.中国统计年鉴(2006)[M].北京： 中国统计出版社，2006
(作者通讯地址：东北财经大学 大连 116023)
关键词： 基本公共服务；均等化；财政转移支付
基本公共服务的均等化是建设社会主义和谐社会的基本理念，也是落实以人为本科学发展观的具体体现，实现基本公共服务均等化对我国经济均衡发展和社会稳定都有重大现实意义。财税改革应向着实现基本公共服务均等化的方向努力，因此，完善公共财政制度，调整财政支出结构，加大财政对社会薄弱环节的投入，平抑社会差距，将是当前和今后一段时期财政改革的主要任务。
一、 基本公共服务均等化的内涵
公共服务体系是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员共享改革发展成果为基本目标的制度体系[1]。基本公共服务体制的均等化就是政府向全体社会成员，提供基本而有保障的、大致均等的公共服务。范围上，它涉及教育、文化、公共基础设施等领域；性质上，它涉及公平与效率的权衡、均等化的界定等问题。
(一)公共服务涉及的领域
温家宝总理指出：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公布公共信息等，为社会公众生活和参与社会、经济、政治、文化提供保障而创造条件，努力建设服务型政府。”①因此，公共服务涉及教育、文化、卫生、医疗、社会保障、就业、公共基础设施等领域，这些公共服务可以分为社会性公共服务和经济性公共服务。社会性公共服务是指涉及民生的、与社会福利水平息息相关的服务，如教育、文化、卫生等，而经济性公共服务主要是指一些基础设施如道路交通、桥梁的提供。改革开放以来，我国偏重于发展经济，经济性公共服务的提供取得了很大的成效，而社会性公共服务的提供则相对落后。因此，在我国公共财政建设的过程中，要以社会性的公共服务提供为主，经济性的公共服务提供为辅。
(二)均等化的内涵
均等化的基本公共服务，就是在不损失效率的前提下，尽可能按照公平、公正的要求向需求主体提供大致均等的公共服务。但均等化不是绝对均等，而是相对均等，是满足各需求主体需要的、存在合理差距的均等。城乡居民对基本公共服务的需求偏好存在差异，城市居民偏重于有利于发展的基本公共服务，而农村居民则更偏好基本生活需要的公共服务。因此，城乡、地区间的公共服务供给水平存在差异是正常的，但这种差异要能为城乡和不同地区的人们所接受。城乡公共服务的均等化应包含部分公共领域的绝对均等，如教育、就业机会等。
均等化的公共服务不仅指质和量上的相对均等，还包括机会均等，结果均等等方面。例如，社会要给人们提供均等的就业机会和享受医疗卫生的机会，要能使人们均等的享受经济发展成果等。
(三)公共服务均等化的水平
公共服务可以分为基本的公共服务和较高层次的公共服务。因此，均等化的公共服务也涉及到水平高低的问题。我国目前的公共服务提供水平还是比较初级的，相对而言，这种公共服务供给水平已经与我国经济发展水平不相对称。目前，我国首先应该保证基本公共服务的均等化，然后，在国民经济的发展过程中，逐步提高公共服务的供给水平和均等化水平。当前一段时期内，政府应努力实现公共服务提供的横向均等，增加财政投入，提高中西部落后地区的公共服务供给水平；尽可能缩小纵向的不均等，增加对农村公共产品的提供力度，但不追求城乡公共服务供给的绝对均等。
二、公共服务供给的现状及实现均等化的必要性
我国现行公共服务供给制度是城市偏向型的供给制度，随着经济的发展，城乡、地区间的公共服务供给的差距日益扩大，这成为阻碍经济进一步发展和影响社会稳定的重要因素之一。在居民收入水平和公共服务需求不断增长的情况下，公共服务总体供给不足，以及城乡、地区间供给的不均衡，已经成为建设和谐社会中的突出问题。
(一)公共服务总体供给不足
我国公共服务总体供给的不足，首先表现在公共服务的供给水平严重落后于经济发展水平，并且存在严重的不均衡。公共基础设施提供不足、资源紧张、环境污染严重等问题已经成为经济发展的瓶颈。其次，我国的公共服务供给不足还表现在公共服务的供给已经不能满足人们日益增长的需求。如义务教育和社会保障等领域的供给严重不足，义务教育提供的数量不足、质量不高已经引起人们的不满，我国义务教育支出占GDP不到4%，即使与国际一般水平相比较，这一支出水平也是比较低的。社会保障制度不完善，社会低收入阶层和弱势群体的生活得不到保障，社会公平问题受到人们质疑，社会的稳定因而受到影响。
(二)城乡的公共服务供给严重不均等
城乡二元经济体制和城市偏向型的公共服务供给制度，导致了我国城乡间的公共服务供给的不均等。城乡公共服务供给的主体分别为政府公共财政和乡镇集体财力[2]，在分税制财政制度下，由于基层政府掌握的财力非常有限，致使乡村公共服务的供给处于非常低的水平，而城市政府财力相对充足，政府将主要公共资源投放在城市，城市居民享受教育、卫生、社保在内的多项公共服务，而广大农村居民却没有享受到经济发展带来的好处。其中，城乡间公共服务非均等最突出的领域在义务教育，医疗卫生、社会保障、公共基础设施等方面，在党的十六大召开以前，我国农村基本没有政府提供的公共基础设施，社会保障也只涉及五保户的保障等很小的范围。即使在目前的情况下，我国农村居民享受的基本公共服务水平也很低，以教育为例：2005年，我国接受义务教育的总人数大约1.7亿人，其中大约65%在农村，而我国义务教育经费的分布却是城市占有绝大部分教育经费，从下表中可以看出这一差别。
从上表中我们可以看出城乡教育经费的差距，这种差距导致了农村教育基础设施，教育质量等严重落后于城市。在医疗卫生、社会保障等其他公共服务领域也存在这种问题。
(三)地区间公共服务差距过大
改革开放以来，我国国民经济发展水平有了很大的提高，但我国“让一部分先富起来”的指导思想和经济政策的倾斜，导致了我国东、中、西部地区经济发展的严重不均衡，公共服务供给水平也因此严重不均，无论是城乡间，还是城市、农村的横向比较，东西部都有较大的差距。我们从以下几个指标中，可以看出东西部的差距。
(四) 实现公共服务均等化的必要性
随着经济的高速发展，我国公共服务提供水平日益提高，但是公共服务提供的城乡、地区差异逐渐扩大使得公共服务非均等化问题成为影响社会稳定的重大因素，同时也阻碍了经济的进一步发展，因此，实现公共服务均等化，有着重大的现实意义。 1.实现公共服务均等化，有利于社会的稳定。公共服务均等化是实现社会均等化的主要途径，也是社会均等化的重要内容，实现公共服务均等化有利于增强国家的凝聚力，促进经济社会的健康发展，而我国目前的公共服务的非均等化已经影响到社会的公平与正义，城乡间的差距即将超出人们能接受的合理范围，贫困地区的人们产生不满情绪，而同时，发达地区的财力相对充足，公共服务提供水平较高，要触动这些地区的利益将会越来越难，所以如果中央政府不予以足够的重视，任凭这种差距继续扩大，则国家社会的稳定将会受到威胁。2. 公共服务均等化有利于实现城乡间经济均衡发展。长期以来，我国二元经济机构体制导致了城乡公共服务供给的差异，农村经济发展的辅助条件得不到保障，社会福利被限制在城市中，而城市和农村公共产品供给主体财力的不均等使得我国城乡间的公共服务供给差距进一步失衡。在市场经济条件下，市场不可能主动调节这种差距，只有靠政府有意识的行为才能促进公共资源合理的配置，因此，必须依靠政府的力量，通过实现公共服务均等化来缩小城乡间的差距，逐步实现城乡间经济的均衡发展。3. 公共服务均等化有利于实现地区间经济均衡发展。市场经济要求公平竞争的环境，政府要对所有经济主体提供一视同仁的服务，不为特殊利益集团所左右，政府要以公众的利益为目的。否则，生产要素会在利益的引导下在地区间流动，由公共服务提供较差的地区流向公共服务提供较好的地区，由不发达地区流向发达地区，进一步加剧经济发展的不平衡。而均等化的公共服务有利于提供公平的市场环境，有利于社会资源的公平分配，进而有利于地区间经济的均衡发展。
三、实现基本公共服务均等化的财政对策
在推进社会主义和谐社会建设、促进基本公共服务均等化的进程中，财政作为主要政策工具，大有可为。在今后一段时期内，为实现公共服务的均等化，要完善公共财政制度，加大财政对社会薄弱环节的投入，实行均等化的一般性转移支付，为社会主义和谐社会的建设铺平道路。
(一)努力发展经济，增加财政收入，为公共服务均等化提供充足的财力支持
公共服务水平的提高和公共服务的均等化，需要充足的财力支持。只有财政收入水平提高，公共服务的均等化工作才能顺利展开。财政收入水平的提高有赖于经济的增长，而经济的增长和公共服务的供给水平又存在相互依赖的关系：经济增长，财政能力提高，公共服务供给水平才有可能提升，而公共服务水平的提高又能为经济发展铺平道路。因此，我们首先应该努力发展经济，做大财政蛋糕，不断增强公共服务供给能力，同时争取实现较高水平的均衡③。
(二)调整财政支出结构，加大对社会薄弱环节的投入
为实现公共服务的均等化，财政要调整和优化支出结构，加大财政对教育，文化，卫生，社会保障，生态环境，社会治安等薄弱方面的投入，财政资金要适当向农村，中西部落后地区倾斜，以缩小地区和城乡间的公共服务差距。财政要从一般性竞争领域退出，在保持经济发展需要的基本公共服务支出的同时，财政资金要更多的投向社会性公共服务领域，加强对社会薄弱环节的支持，实现国家财政投资重点的三个转变：一是由城市转向农村，重点支持改善农村生产生活条件的基础设施建设。二是由基础设施建设转向公共社会事业发展，支持环保和生态项目等。三是由经济建设转向促进科学发展，重点支持西部大开发、中部崛起等项目[3]。
(三)合理调节收入再分配制度，加大财政对社会弱势群体的关注力度
公共服务的均等化不仅指城乡间、地区间服务的均等化，还涉及到不同社会阶层、不同群体间享受基本公共服务的均等化。目前，我国群体间初次收入分配差距过大，国民收入基尼系数达到0.45，超过国际公认的警戒线，这应经成为影响社会稳定的一项重要因素。初次分配形成的收入的不均等，导致了各阶层享受到的基本公共服务的差距很大，农民、农民工、城市低收入群体基本享受不到社会提供的各种公共服务(除最低生活保障外)，医疗卫生制度不健全，“看病贵，看病难”问题难以解决，贫困落后地区的教育条件落后，教育基础设施不健全，教育资源匮乏，上学难问题突出，教育质量难以保证。因此，财政应该发挥其二次再分配的作用，合理调节过高收入，增加低收入人群收入，向他们提供均等的教育、医疗卫生、社会保障等服务，提供均等的就业机会，改变他们处于社会最底层的现状。
(四)完善转移支付制度，实现公共服务均等化
转移支付制度是实现公共服务均等化的主要手段之一，而我国目前的转移支付制度十分不完善。因此，要促进基本公共服务的均等化，应对转移支付制度做如下改革：
1.移支付要以实现公共服务均等化为改革目标[4]，坚持公平、公正、合理的原则
政府实行转移支付制度，本意在于解决纵向财政失衡和横向财政失衡，促进地区间经济平衡发展。但自分税制改革以来，我国转移支付偏离了其本来的方向，加大了地区间经济发展的不平衡，在建设公共财政的过程中，转移支付不但要促进地区间经济发展的平衡，还要以实现公共服务均等化为目标。转移支付制度的改革还要完善支付原则。目前转移支付的标准太混乱，只有一般性转移支付是按照因素法执行的，其他形式的转移支付标准都不明确，因此，在改革的过程中，要坚持公平、公正、合理的原则，按照地区的实际需要进行转移支付资金的支付。
2.在均等化目标的指导下，实行纵横结合的转移支付模式
纵向转移支付主要解决上下级政府之间财力的失衡问题。在建设公共财政制度的背景下，纵向转移支付不仅要平衡政府间财力，还要平衡上下级政府间提供公共服务的提供能力。政府要把相对较多的财力投向基层政府，因为，相对而言，基层政府承担了更多的地区性公共服务提供的责任。财政要完善省以下转移支付模式，加大上级政府对省以下地区间财力差异的调节力度；中央政府要加大对革命老区、边疆地区、民族地区和矿产资源开发区的转移支付力度，缓解地区差距扩大趋势，促进全国地区间公共服务的均等化。
横向转移支付模式在我国还没有实行，但有必要试行。在中央政府财力有限的情况下，单独依靠中央政府对中西部地区的转移支付会很困难，而我国东部地区经济发展水平较高，财力比较充足，且东部地区的发展也部分由于中央政策的倾斜，所以东部地区有能力也有义务为西部地区的经济发展和公共服务水平的提高做出贡献，实行东部发达地区对西部地区的转移支付，可以适当减轻中央政府的压力，也有利于实现全国公共服务提供水平的均等化。
3.调整转移支付形式，实行有利于均等化的转移支付形式
目前，我国转移支付制度形式过多，缺乏规范的转移支付标准，部分转移支付形式不但不利于公共服务的均等化，反而会拉大地区间公共服务的差距。(1)取消过渡期遗留下来的税收返还制度。税收返还制度是中央采取的维护地方既得利益，是分税制改革顺利进行的过渡期转移支付制度，但这一措施属于非均等化的转移支付，不利于实现公共服务的均等化目标，而目前，税收返还在转移支付总额中占有很大的比例，这就使得我国转移支付制度整体上失去了平衡地区间财力的作用。因此，应该逐步取消税收返还制度，降低转移支付制度的非均衡化效用。(2) 加大有利于实现均等化的一般性转移支付的比例。在我国现有的转移支付模式中，真正具有均等化作用的，只有实行因素法计算的一般性转移支付，但其比例在转移支付总额中太小，不能影响转移支付的整体效用。 (3)规范专项转移支付的审批制度，充分发挥其均等化作用。现行的财力行转移支付中，民族地区转移支付、调整工资支出和税费改革支出都具有均等化的作用，但由于这些资金拨款标准不规范，而且下达地方后还需要地方的配套资金，反而又增加了地方财力的紧张，不利于实现均等化，所以，要规范专项转移支付的审批制度，按地方实际需求进行资金的支付，减少地方政府资金配套力度，发挥专项转移支付的均等化作用。
注释：
① 2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的总结。
② 以小学阶段教育经费作为公共服务领域的指标。
③ 较高只是相对现在的水平，而非城乡攀比。
参考文献：
[1] 中国：公共服务体制建设与政府转型国际研讨会"简述.人民日报.2006年9月8日
[2] 江明荣 .公共服务均等化略论[J].中南财经大学学报，2006，(3).
[3] 金人庆. 完善促进基本公共服务均等化的公共财政制度.中组部党建网2007年3月17日
[4] 安体富. 中国转移支付制度.[J] 财政研究.2007，(1)
[5] 中国国家统计局.中国统计年鉴(2006)[M].北京： 中国统计出版社，2006
(作者通讯地址：东北财经大学 大连 116023)