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摘要：社区建设是现代社会发展需要的反映，是社会管理与控制向社会治理与服务迈进的必然要求和具体体现。社区建设运动契合了社会发展的客观规律和趋势，蕴含着深刻的社会发展理念，也寄托着政府改造社会的理想。但由于政府开展社区建设的初衷和直接目的是解决社会转型和体制转轨中的社会问题，并非基于对社会发展规律的清醒把握和自觉追求，在政治稳定的框架内实现社会改造的理想面临着重重矛盾，举步维艰。新农村建设为陷于尴尬和彷徨中的城市社区建设提供了重生和质变的契机。
关键词：社区建设；社会改造；政治稳定；新农村建设
中图分类号：C916
文献标识码：A 文章编号：1006—723x(2009)02—0059—06
1986年，民政部从探索建立社会保障制度的高度，第一次提出了在城市开展社区服务的任务和建立、完善社区服务系统的概念，并于1987年9月在武汉召开了全国城市社区服务工作座谈会，揭开了大陆以社区服务为起点和中心的社区建设运动的序幕。从那时到现在，大陆二十多年的社区建设工作取得巨大成就，适应了改革开放和社会主义现代化建设的迫切要求，特别是国有企业改革和市场经济体制建立和发展的需要。社区建设对于方便城市居民生活、提高生活质量，扩大基层民主、维护社会稳定、推动城市基层管理体制改革、促进经济和社会协调发展，发挥了极为重要的作用。特别是上个世纪末期以来，随着市场化进程的推进和国有企业改革的深入，城市基层社会管理的任务急剧膨胀，社区建设成为解决城市许多经济社会发展问题的基本手段之一，甚至“社区是个筐，什么问题都往里装”，社区建设成了“万金油”。加上舆论宣传的推动和放大效应，社区一度成为中国社会点击率最高的概念，并直接助长了社会学的“繁荣”。
但在取得巨大成就的同时，从专业的角度看，大陆二十年来的社区建设并非完美无缺，甚至在许多方面不尽人意。不仅未能充分践行政府开展社区建设的初衷，有效承接转型社会中基层社会管理和社会服务的职能，甚至由于工作理念和指导思想的缺陷，使得社区建设从一开始就蕴含着诸多问题，并因此影响和决定着社区建设的未来。
一、社区建设的理念冲突与实际进展：治理平台还是社会生长点
1，理念冲突：治理平台还是社会生长点
社区建设本身是社会发展需要的反映，是工业社会和城市文明的伴生物。但中国社会长期实行计划经济和集权体制、政府管制社会的结果，是社会的这种深层需求不能通过社会自身反应和表达出来。只是由于经济体制改革的深入，特别是国企改革的全面展开，社区建设才被作为解决国企改革伴生问题的应对措施提上政府议事日程。也就是说，社区建设本来应当是社会发展的内在要求，在中国却成了政府推进国企改革的配套措施和辅助手段，成为社会转型中出现的社会问题的新的治理平台。政府希望通过它继续过去集权体制的做法，继续对社会实行控制与管理。这样，本来是社会发展自身需要和社会生长点的社区建设，实际运行中却成了政府需要、官方制造。
2，实际进展：水到渠成还是人工制造
中国长期计划经济和单位体制运行的结果，使上个世纪末期开始的国有企业改革已经不可能仅仅只是一场单纯的经济改革，而是必然涉及到整个社会体制的深刻变革。国企改革直接和现实地提出了社会服务和社会控制与管理的问题，“单位制”的解体，急需一个新的体制和机构去承接原先“单位”承担的社会职能。但中国社会长期在传统体制下运行的结果是社会无法、也没有为此做好准备，特别是社会的民主政治制度的改革依然滞后。社区建设表面上是社会基层和微观领域的管理体制改革，但实际上涉及的是整个社会的管理理念和管理体制，需要以这种管理理念和管理体制的改革为基础和前提，在中国这样一个高度集权的社会，它不能单兵突进。也就是说，社区建设是国企改革的产物和直接需求的反应，但同时其深入开展又不能不受制于政治体制的变革进程。而中国社会无论在文化传统还是现实体制上实际上都不支持基层自治的实践。在传统的运动式思维和集权体制下，社区建设成了又一场运动和“救火”，结果是实际的社区建设实践中到处是外部焊接和人工制造的痕迹。
首先是社区与政府的关系问题。虽然文件上说政府与社区是“指导与协助”的关系，但实际上两者根本没有平等对话的可能。在这种体制下，民政部门作为政府主管机构决定社区建设的发展方向和大政方针的制定，街道办事处作为政府派出机构，在实际运作中已成为准政府，直接操控和具体决定社区建设的微观实践。政府(民政部门和街道办事处)凌驾于社区之上，居高临下，颐指气使。社区成了提线木偶，完全失去了自主性；社区干部只对上负责不对下负责，患了软骨病；社区居民则成为自己社区的“外人”，成为社区建设的“异己分子”，社区自治和社区参与无从谈起。
其次是党政关系问题。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中规定：“社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。”而“社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作”。这样的规定在理论上可能没有任何问题，但在社区基层实际工作中，实际上很难区分党的领导与社区自治的边界。结果真实的社区实践是党对社区工作的领导已经异化成了党主导一切，由党组织直接领导控制社区事务，“党支部说了算”，甚至直接实行书记(社区党支部)、主任(社区居委会)一人兼。社区自治已经很难在这种体制背景下落实。
第三是相关法律制度的建设严重滞后于实践。现行的《城市居民委员会组织法》是1989年12月26日由第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的，距今已有二十年，其中的许多内容在实践中已经成为城市社会发展特别是基层社会发展的桎梏。其主要问题一是滞后于我国民主建设的进程，滞后于我国社会发展的需要和民主发展的潮流；二是操作环节严重虚置，急需丰富客体，强化可操作性。但由于种种原因，该法却至今未能修改完善。
第四是社区建设的实际进展有限。表面看来，社区建设不断取得“进展”，体制时常有所“突破”。但实际上实践中各种社区建设的模式也好，创新也好，大多都是换汤不换药，体制实质并无变化。仔细分析这些“进展”和“突破”就会发现，它们大多都是在形式和内容的关系上做文章，是在划定的圈子里跳舞，是在“折腾”概念，搞文字游戏。所以尽管社区建设的进展和成就不断被放大，但作为社区和社区建设主人的广大居民却依然麻木，真正的社区理论、社会工作者也依然无用武之地。
第五是各种社会中介组织、第三部门在当前社区建设的体制安排中发育不良，缺乏允许其发育成长的制度环境。尽管各种社会中介组织、第三部门是社会发展和社区建设得以开展的重要 依托，但我们的社会制度和政治文化在传统上就否认利益差别和价值冲突的存在及其合理性，这一点在社区建设十几年的实践中并无实质改变。在这样的制度背景下反应差别利益和多元社会价值的各种社会中介组织、第三部门当然也就不可能有生长空间，这直接影响到当前社区建设的发展。
社区建设的问题实际上是中国改革开放三十年发展历程的一个缩影。经济与政治的非均衡发展既是中国三十年改革成功的经验，也构成了中国社会继续发展的最大障碍。在这样的背景下的社区建设运动注定是一个矛盾和冲突的集合体。这样，以基层社会自我发展为中心内容的社区建设必然会面临着各种各样的深层次矛盾和问题。
二、社区建设的理论焦虑与发展前景：社会改造的理想与政治稳定的现实
不管政府开展社区建设运动的动因如何，社区建设是社会进步的反映，是社会管理与控制向社会治理与服务迈进的普遍反映和具体体现。尽管政府只是希望通过它实现转型社会中社会控制与管理的目标，维护社会稳定，但歪打正着，社区建设运动契合了社会发展的客观规律和趋势，蕴含着深刻的社会发展理念，其深远意义不言而喻。但由于政府开展社区建设的初衷并非基于对社会发展规律的清醒把握和自觉追求，在政治稳定的框架内实现社会改造的理想注定矛盾重重，举步维艰。
1，什么是社区
按照滕尼斯的社区理论，社区就是人们生活的共同体，是一种持久的和真正的共同生活的载体。在社区共同体中的人际关系，是一种古老的、以自然意志为基础的关系，一种亲密无间、相互信任、守望相助、默认一致、服从权威并且基于共同信仰和共同风俗之上的人际关系。
社会则完全不同，社会是一种新型的、以个人的思想、意志、理性的契约和法律为基础的人际关系。“在这里，人人为己，人人都处于同一切其他人的紧张状况之中。他们的活动和权力的领域相互之间有严格的界限，任何人都抗拒着他人的触动和进入，触动和进入立即被视为敌意”。所以，共同体(社区)与社会是完全不同的概念，两者体现的是两种截然相反的人际关系。正如滕尼斯所说，人们之间的关系，“在共同体里，尽管有种种的分离，仍然保持着结合；在社会里，尽管有种种的结合，仍然保持着分离”。前者是典型的初级关系，后者是严谨的理性契约。
反观我们今天的社区建设，我们在实际操作中并未清晰厘定社区与社会两个概念的关系，没有准确把握两者的区别。现在实际上是在用建设社会组织的办法建设社区，“没有爱情的婚姻是不道德的”，这种拉郎配式的“婚姻”只能生出一个不伦不类的怪胎，导致当前的社区既缺乏现代社会组织的高效严谨，也不具备传统社区的情感归属，这正是当前社区建设难有实质进展的根本原因。把社会组织搬进社区的结果一是社区迷失——居民在所谓的社区找不到在社区本应具有的初级群体的感觉，二是社会失败——管理层也不可能通过在社区中进行的社会嫁接实现自己的管理目标。
从社会关系的角度看，上个世纪50年代以来在世界范围内兴起的社区发展运动的背景是对初级社会关系的要求与恢复，是对现代工业文明和工业社会日益强化的科层制关系的一种反叛和抗议。“回归社区”与“重建家庭”一样，是对传统的呼唤和真情的复归。社区的魅力就在于其初级群体的情感因素，在于非理性、非正式、非组织化的人际关系，也正是这种本质区别才使得社区有吸引力。而当前的社区建设运动却显然违背了社区的上述初衷，是企图以现代性嫁接传统，在社区建设一个小“社会”，或者说是以社区建设的名义建设社会，是以社区建设的名义让人们重受“理性弊端”的限制，甚至是以社区的名义进行完全的政府行为或准政府行为。因此，社区建设是有名无实或名实不符，结果就是社区建设不伦不类：一方面，“过行政化”或“过组织化”使社区自治受到抑制，居民在这种所谓的“自治”组织中与在“单位”中一样，无法实现自身的价值，社区自治委员会的主要工作仍是“管理”社区，结果社区更加分裂；另一方面，“管理社区”是以官方意志和需要为出发点，服务居民则完全退居其次，甚至根本没有地位。居民在社区无法达成自身的合法权益。这样的社区建设自然也就没有吸引力，“剃头挑子一头热”也就毫不奇怪了。
2，为什么要建设社区
首先是对社区建设运动本身的认识偏差。
从社会发展需要看，上个世纪开始的以国有企业为中心的城市经济改革决不是权宜之计，而是世界局势和我国社会发展的内在要求，具有深刻的必然性和历史的长期性。但我们对这一改革的长期性和必然性在一开始显然认识不足。作为这一宏大改革一揽子计划一部分的社区建设必然受到上述认识局限，实际上把社区建设看成了一个解决体制改革中大量结构性失业、下岗工人生活困难的应急措施，是从解决问题、“救急”的角度而不是社会发展的深刻需要理解社区建设的内在冲动。因此在实际的社区工作中，社区关注的中心问题是诸如社会控制与管理、社会治安与稳定、计划生育、低保、卫生等硬件建设和短平快的项目，而对于社区意识、社区认同等深层问题却并无兴趣。所以表面看来，许多社区研究的理论家们奔走呼号，要求处理好社区建设的硬件与软件、内容与形式等的关系，但社区建设的实际工作者们(政府、官员和基层社区干部)却依然我行我素，固执已见。他们一方面由于对社区建设的无知希望并要求专家指导，另一方面却又如一首歌唱的，“虽然我年纪小，可是我自有一套”。其实根本的原因并不在于这些一线工作者的固执，而在于这场社区建设运动的性质和理念。他们不过是一些运动员，不是教练员，更不是裁判员。除了这些官员身上可能本就存在的一些官场的陋习之外，大多数的责任不在他们。
实际上，中国上个世纪开始的这场城市攻坚战既是持久战，也是战略战。这不是头疼医头、脚疼医脚，而是“器官移植”，是对社会的一种深刻改造。社区建设是这一深刻改造的必然要求，是社会由集权社会向公共管理时代迈进的“配套措施”。它既不是应急的短期行为，也不是特立独行的另外一套。这就注定社区建设的战略不能是短期行为，而必须是深思熟虑的宏观部署和长期规划。遗憾的是我们的社区建设的指导思想却不是这样的。
其次是政府开展社区建设的初衷与社区的本意冲突。
上个世纪政府开展社区建设的初衷是解决体制转轨和社会转型中的社会问题，是在高度集权的“单位”体制解体后，由社区承接“单位”社会控制和社会服务的功能，希望在“单位”解体后，变“单位”控制为社区控制，并由社区承接过去“单位”承担的社会化服务的功能，即由“单位”治理到社区治理。
这实际上是把社区建设看作一种应急的救火手段和临时的替代措施，这种企图显然违背社区的本意。社区是一种松散的共同体，非理性化、非组织化、非正式性是其基本特征，也是它的吸引力所在。功利化地对待社区，把正式关系 “焊接”到社区的结果是取消了社区，社区当然也就很难发挥应有的优势和作用。所以我们看到，经过二十年轰轰烈烈的社区建设运动之后，对于当初政府启动社区建设的初衷，即在社会转型和体制转轨过程中承接单位体制解体以后释放出来的那些社会功能、解决社会问题的任务，社区的承接依然是极为有限和表浅的。社区建设仍然是政府的政绩和理论家的饭碗，而不是社会公众的需要，是一种“政治”和政绩而不是社会改造和社会变迁。
3，社区自治的前景如何
不管人们对于三十年改革开放中政治体制改革与经济体制改革的不平衡性如何评价，相对于经济领域的进展，政治体制改革相对滞后是一个不争的事实。经过三十年的改革开放，中国社会发展取得辉煌成就，但在宏观体制上，中国社会在本质上和客观上仍然是一个官本位的社会，基层权利不受重视依然是中国社会发展中的一个基本事实。这种宏观体制与社会直接自治的实践在本质上是冲突的：在一个权力高度集中的社会中，社会基层管理的直接民主诉求是困难的。而对底层权力的尊重和对居民权益的关注却恰好正是社区建设的根本所在。这实际上构成了当前中国社区建设的根本冲突，导致现实的社区建设的实践必然面临深刻的制度张力和尖锐的体制冲突，较量的结果是社区建设只能“在划定的圈子里跳舞”。由于政府追求政治稳定的管理理念根深蒂固，政治体制改革滞后的现实进一步强化了稳定压倒一切的执政理念。政府开展社区建设运动的直接目的也正是加强基层社会控制与管理，减少和遏制由于国企改革导致的社会转型过程中的动荡和混乱。这与追求底层活跃、主张社会权利的社区发展理念和重心下、关注基层的社区实践存在冲突。当前的社区建设表面看来面对的是体制问题，如社区层面的权利落实、社区与政府的分权等，实质上是制度问题，即宪法所说的“属于人民”的“一切权利”在国家和社会实际生活中如何落实到社会公众个人而不是实际上由各级政府和官员真正掌握的问题。社区建设存在的诸多矛盾和问题。其实都是这一根本问题的反映。
在现代社会中，影响和制约社区发展的主要有三种力量：社会自主意识；国家权力；市场霸权。现实的社区发展就是这三种力量博弈和平衡的结果呈现。就社区的本意和社会发展的需要看，社区发展是社会对国家权力和市场霸权的校正和抑制，是社会对由于国家权力和市场霸权入侵导致的异化的修复。换句话说，社区发展是平衡和防止现代社会中日益疯长的国家权力和市场霸权的积极力量，是社会和谐的稳定因素。国家理性应当扶持社会力量，通过社会内部力量的发育抗衡外部异化的入侵。但现实体制和法律制度的作用却恰好相反，助长了国家权力和市场霸权。不是让社会去抑制行政权力和市场霸权，而是相反，客观上帮助了本已强势的行政权力和市场霸权。这样，一方面社区建设本身就已经成为行政权力以另一种形式的复活或存在，而无孔不入的市场霸权又进一步挤压了社会自主意识的生存空间。另一方面，在“经济建设为中心”的背景下，国家权力扩张的结果本身就会助长市场霸权的强势。于是，在三种力量的较量中，国家的强势渗透，市场霸权的嵌入，致使弱势的社会自主意识更加风雨飘摇，不堪一击。社区建设不伦不类也就不足为怪了。
三、新农村建设背景下的城市社区建设：死亡抑或重生
2005年党的十六届五中全会明确提出了“建设社会主义新农村”的要求。加之随着社区管理体制逐渐定型，社会控制体系逐渐重新趋于稳定，一度繁荣的城市社区建设逐渐淡出人们的视野。城市社区建设结束了吗?它与新农村建设是什么关系?新农村建设的重大决策会给困难重重的城市社区建设带来怎样的前景?
1，新农村建设拓展了社区建设的功能领域
人类文明发展的历史表明，城市文明是现代文明的发动机，农业文明只有以城市(工业)文明为后盾，才能永远保持不竭的动力。世界各国发展史也证明，没有现代化的城市，也就没有先进的乡村；反之，乡村落后的国家和地区也往往都能从其城市找到痕迹或根源。当前新农村建设的实践再次为历史结论添加了新的注脚：新农村建设的进展与城市发展水平和辐射带动能力有直接关系。因此，新农村建设实际上重新提出了社区建设的问题。
新农村建设的实质是要按照“统筹城乡经济社会发展”的要求，通过以城带乡，以工促农，实现城乡社会和谐发展。这就必须满足一个最基本的前提条件：城市能力强劲，功能健全。但中国的城市向来不过是“生产布局的结果和制造物品的工具”，不仅自身经济发展不足，社会发展更是存在致命缺陷，直接影响了其对于农村的辐射带动能力。虽然半个多世纪以来都是城乡分割、“一国两制”，通过剪刀差实行高速度优先发展重工业，城市欠了农村的账。今天的城市仍然还存在着诸多的问题。就像一个功能失调的机器，需要通过社区建设调整理顺各种关系，释放出应有的能量。
表面上看，新农村建设的提出好像取代了社区建设在国家和社会生活中的突出或强势地位，似乎城市社区建设已经逐渐为新农村建设所取，代，发生了所谓国家战略重点由城市向农村的转移，实际上这是一种误解。新农村建设与城市社区建设不是非此即彼、敌进我退的关系，而是共生与和谐的关系。新农村建设不仅不是城市社区建设的终结，相反，新农村建设拓展了社区建设的功能领域，对社区建设和城市发展提出了更高的任务和要求，为城市社区建设的发展提供了新的契机。新农村建设是在更广阔的社会发展视野中对城市社区建设既有发展成就的确认、深化和升华，即从城乡统筹、社会和谐的角度扩展和深化了城市社区建设的价值和意义。通过社区建设切实加强城市社会发展，改善城市发展质量，让城市在城乡和谐发展和新农村建设中发挥基础性作用是新农村建设的内在要求和重要战略任务之一。
当然，基于上述背景和要求的城市社区建设不可能是既有发展思路和建设实践的惯性推进，新农村建设中的城市社区建设并不意味着对当前既有的社区建设理念和实践的简单重复和接收。要在新农村建设中实现城市社区建设的凤凰涅磐，就必须创新社区建设理念，校正社区发展战略，使社区建设在城乡和谐和新农村建设中发挥重要作用。
2，在新农村建设中实现城市社区建设的凤凰涅磐
通过新农村建设实现城市社区建设的质变与飞跃，当前主要解决两个问题
首先是制度创新问题。
当前社区建设中的体制创新主要应在两个方向上进行。
一是强化社会自主意识的培育，按照社区的本来面目和要求去建设社区。
社区不是外部社会(理性)的延伸和扩张，而是对“理性弊端”的校正，是社会自主意识的复活与回归。应当大力发展初级社会关系，通过社区归属感、认同感的培育，守望居民共同的精神家园，抵御外部行政权力和市场霸权的双重进攻。因此，在社区建设中依靠的基本力量不是行政权 力的延伸，而是社区居民的自主意识。必须改变社区建设的过组织化和过行政化趋向，克服现代社会的“理性弊端”，按照社区的本来要求推进社区建设。
现代社会中，利益分化和文化冲突客观存在，社区也不例外。解决利益分化和价值冲突的最好的办法不是靠行政权力的过度介入强行控制和统一，而是要通过疏通沟通渠道，健全表达机制，通过协商对话、平等交流达到求同存异、和而不同的和谐境界。因此，大力发展各种社会中介组织，让不同群体和差别利益、多元价值通过理性化的方式得到表达既是发育社会自主意识的基本要求，也是社会和谐的前提和基础。
二是厘清行政权力与自治组织的界限，切实加强社区自治建设。
社区自治组织不是行政权力的延伸。政府是社区建设的主导力量，但不是社区建设的主体。政府与社区是指导与协助的关系，不是指挥与配合执行的关系。政府的主要任务是提供公共产品，营造社区建设的外部环境，为基层社会自身的健康有序发展保驾护航。
正确处理党政关系是当前保障社区自治的一个关键问题。把坚持党的领导异化为基层党组织说了算，甚至简单化为“党政合一”是对坚持党的领导的曲解，也不利于真正坚持党的领导。在社区这样的基层坚持党的领导，基层党组织应当在社区建设的实践中成为维护居民自身权益的中流砥柱，应当主要通过基层党组织和广大党员的先锋模范作用和对社会公共利益的保护赢得社区和居民的支持，以此树立党的威信，实现党的领导。在具体组织手段上则可以考虑通过两种途径加强和改善社区党的领导：一是在自治机构内部，规定保持一定比例的党员成分，使之在社区自治机构中发挥导向和监督、影响作用，保障社区自治的正确方向；二是让社区党组织成为类似于自治组织监督机构的外部设置，作为抗衡社区自治机构权力异化的力量存在。
其次是横向拓展的问题。
中小城市是实现城乡和谐、推进新农村建设的中心环节，是以城带乡、以工促农的桥梁和纽带，是通过城市辐射带动农村发展的良好依托和理想载体。从城乡和谐的角度看问题，城市发展不足主要是中小城市发展不足。当前中小城市的主要问题是基础设施落后，外延式增长，“虚假繁荣”，不仅不能满足支援农村发展的需要，也应付不了城市化潮流的冲击。大城市发展中的那些问题，诸如经济发展粗放简单，社会发展滞后，等，在中小城市表现得更加尖锐突出。从我国实际出发，要加速农村城市化进程，辐射带动农村发展，主要还是要依靠数量众多的中小城市，必须高度重视中小城市的作用。
当前的社区建设实际上偏安于大城市一隅，犯了“贵族病”。对广大的中小城市和农村地区，社区建设实际上还是“彼岸”。当前社区建设中的这种大城市偏向直接影响了农村城市化和城乡和谐发展，必须采取有力措施改变现状，在发展经济的基础上通过加强中小城市社区建设提高中小城市发展质量，切实改变中小城市基础设施薄弱、生活条件滞后、影响农村城市化进程和城镇主体虚弱、集聚效应太差、辐射能力不强、直接影响周边农村地区发展进步的问题，使中小城市在新农村建设中发挥中流砥柱的关键作用。
加强中小城市社区建设也有助于社区建设自身的深化和升华。社区的魅力就在于初级群体式的情感关系，在于建立在共同意志基础上的情感认同和归属。这些东西的根在传统的农村、在与农村接壤的中小城市表现得远比大城市充分。大城市是现代的、理性的，农村则是相对传统的、情感的。只有在那里才更容易找到社区的源头和根本。所以，只有通过横向拓展，当前的社区建设才能找到根本和方向，也才能“根正苗红”，茁壮成长。
关键词：社区建设；社会改造；政治稳定；新农村建设
中图分类号：C916
文献标识码：A 文章编号：1006—723x(2009)02—0059—06
1986年，民政部从探索建立社会保障制度的高度，第一次提出了在城市开展社区服务的任务和建立、完善社区服务系统的概念，并于1987年9月在武汉召开了全国城市社区服务工作座谈会，揭开了大陆以社区服务为起点和中心的社区建设运动的序幕。从那时到现在，大陆二十多年的社区建设工作取得巨大成就，适应了改革开放和社会主义现代化建设的迫切要求，特别是国有企业改革和市场经济体制建立和发展的需要。社区建设对于方便城市居民生活、提高生活质量，扩大基层民主、维护社会稳定、推动城市基层管理体制改革、促进经济和社会协调发展，发挥了极为重要的作用。特别是上个世纪末期以来，随着市场化进程的推进和国有企业改革的深入，城市基层社会管理的任务急剧膨胀，社区建设成为解决城市许多经济社会发展问题的基本手段之一，甚至“社区是个筐，什么问题都往里装”，社区建设成了“万金油”。加上舆论宣传的推动和放大效应，社区一度成为中国社会点击率最高的概念，并直接助长了社会学的“繁荣”。
但在取得巨大成就的同时，从专业的角度看，大陆二十年来的社区建设并非完美无缺，甚至在许多方面不尽人意。不仅未能充分践行政府开展社区建设的初衷，有效承接转型社会中基层社会管理和社会服务的职能，甚至由于工作理念和指导思想的缺陷，使得社区建设从一开始就蕴含着诸多问题，并因此影响和决定着社区建设的未来。
一、社区建设的理念冲突与实际进展：治理平台还是社会生长点
1，理念冲突：治理平台还是社会生长点
社区建设本身是社会发展需要的反映，是工业社会和城市文明的伴生物。但中国社会长期实行计划经济和集权体制、政府管制社会的结果，是社会的这种深层需求不能通过社会自身反应和表达出来。只是由于经济体制改革的深入，特别是国企改革的全面展开，社区建设才被作为解决国企改革伴生问题的应对措施提上政府议事日程。也就是说，社区建设本来应当是社会发展的内在要求，在中国却成了政府推进国企改革的配套措施和辅助手段，成为社会转型中出现的社会问题的新的治理平台。政府希望通过它继续过去集权体制的做法，继续对社会实行控制与管理。这样，本来是社会发展自身需要和社会生长点的社区建设，实际运行中却成了政府需要、官方制造。
2，实际进展：水到渠成还是人工制造
中国长期计划经济和单位体制运行的结果，使上个世纪末期开始的国有企业改革已经不可能仅仅只是一场单纯的经济改革，而是必然涉及到整个社会体制的深刻变革。国企改革直接和现实地提出了社会服务和社会控制与管理的问题，“单位制”的解体，急需一个新的体制和机构去承接原先“单位”承担的社会职能。但中国社会长期在传统体制下运行的结果是社会无法、也没有为此做好准备，特别是社会的民主政治制度的改革依然滞后。社区建设表面上是社会基层和微观领域的管理体制改革，但实际上涉及的是整个社会的管理理念和管理体制，需要以这种管理理念和管理体制的改革为基础和前提，在中国这样一个高度集权的社会，它不能单兵突进。也就是说，社区建设是国企改革的产物和直接需求的反应，但同时其深入开展又不能不受制于政治体制的变革进程。而中国社会无论在文化传统还是现实体制上实际上都不支持基层自治的实践。在传统的运动式思维和集权体制下，社区建设成了又一场运动和“救火”，结果是实际的社区建设实践中到处是外部焊接和人工制造的痕迹。
首先是社区与政府的关系问题。虽然文件上说政府与社区是“指导与协助”的关系，但实际上两者根本没有平等对话的可能。在这种体制下，民政部门作为政府主管机构决定社区建设的发展方向和大政方针的制定，街道办事处作为政府派出机构，在实际运作中已成为准政府，直接操控和具体决定社区建设的微观实践。政府(民政部门和街道办事处)凌驾于社区之上，居高临下，颐指气使。社区成了提线木偶，完全失去了自主性；社区干部只对上负责不对下负责，患了软骨病；社区居民则成为自己社区的“外人”，成为社区建设的“异己分子”，社区自治和社区参与无从谈起。
其次是党政关系问题。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中规定：“社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。”而“社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作”。这样的规定在理论上可能没有任何问题，但在社区基层实际工作中，实际上很难区分党的领导与社区自治的边界。结果真实的社区实践是党对社区工作的领导已经异化成了党主导一切，由党组织直接领导控制社区事务，“党支部说了算”，甚至直接实行书记(社区党支部)、主任(社区居委会)一人兼。社区自治已经很难在这种体制背景下落实。
第三是相关法律制度的建设严重滞后于实践。现行的《城市居民委员会组织法》是1989年12月26日由第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的，距今已有二十年，其中的许多内容在实践中已经成为城市社会发展特别是基层社会发展的桎梏。其主要问题一是滞后于我国民主建设的进程，滞后于我国社会发展的需要和民主发展的潮流；二是操作环节严重虚置，急需丰富客体，强化可操作性。但由于种种原因，该法却至今未能修改完善。
第四是社区建设的实际进展有限。表面看来，社区建设不断取得“进展”，体制时常有所“突破”。但实际上实践中各种社区建设的模式也好，创新也好，大多都是换汤不换药，体制实质并无变化。仔细分析这些“进展”和“突破”就会发现，它们大多都是在形式和内容的关系上做文章，是在划定的圈子里跳舞，是在“折腾”概念，搞文字游戏。所以尽管社区建设的进展和成就不断被放大，但作为社区和社区建设主人的广大居民却依然麻木，真正的社区理论、社会工作者也依然无用武之地。
第五是各种社会中介组织、第三部门在当前社区建设的体制安排中发育不良，缺乏允许其发育成长的制度环境。尽管各种社会中介组织、第三部门是社会发展和社区建设得以开展的重要 依托，但我们的社会制度和政治文化在传统上就否认利益差别和价值冲突的存在及其合理性，这一点在社区建设十几年的实践中并无实质改变。在这样的制度背景下反应差别利益和多元社会价值的各种社会中介组织、第三部门当然也就不可能有生长空间，这直接影响到当前社区建设的发展。
社区建设的问题实际上是中国改革开放三十年发展历程的一个缩影。经济与政治的非均衡发展既是中国三十年改革成功的经验，也构成了中国社会继续发展的最大障碍。在这样的背景下的社区建设运动注定是一个矛盾和冲突的集合体。这样，以基层社会自我发展为中心内容的社区建设必然会面临着各种各样的深层次矛盾和问题。
二、社区建设的理论焦虑与发展前景：社会改造的理想与政治稳定的现实
不管政府开展社区建设运动的动因如何，社区建设是社会进步的反映，是社会管理与控制向社会治理与服务迈进的普遍反映和具体体现。尽管政府只是希望通过它实现转型社会中社会控制与管理的目标，维护社会稳定，但歪打正着，社区建设运动契合了社会发展的客观规律和趋势，蕴含着深刻的社会发展理念，其深远意义不言而喻。但由于政府开展社区建设的初衷并非基于对社会发展规律的清醒把握和自觉追求，在政治稳定的框架内实现社会改造的理想注定矛盾重重，举步维艰。
1，什么是社区
按照滕尼斯的社区理论，社区就是人们生活的共同体，是一种持久的和真正的共同生活的载体。在社区共同体中的人际关系，是一种古老的、以自然意志为基础的关系，一种亲密无间、相互信任、守望相助、默认一致、服从权威并且基于共同信仰和共同风俗之上的人际关系。
社会则完全不同，社会是一种新型的、以个人的思想、意志、理性的契约和法律为基础的人际关系。“在这里，人人为己，人人都处于同一切其他人的紧张状况之中。他们的活动和权力的领域相互之间有严格的界限，任何人都抗拒着他人的触动和进入，触动和进入立即被视为敌意”。所以，共同体(社区)与社会是完全不同的概念，两者体现的是两种截然相反的人际关系。正如滕尼斯所说，人们之间的关系，“在共同体里，尽管有种种的分离，仍然保持着结合；在社会里，尽管有种种的结合，仍然保持着分离”。前者是典型的初级关系，后者是严谨的理性契约。
反观我们今天的社区建设，我们在实际操作中并未清晰厘定社区与社会两个概念的关系，没有准确把握两者的区别。现在实际上是在用建设社会组织的办法建设社区，“没有爱情的婚姻是不道德的”，这种拉郎配式的“婚姻”只能生出一个不伦不类的怪胎，导致当前的社区既缺乏现代社会组织的高效严谨，也不具备传统社区的情感归属，这正是当前社区建设难有实质进展的根本原因。把社会组织搬进社区的结果一是社区迷失——居民在所谓的社区找不到在社区本应具有的初级群体的感觉，二是社会失败——管理层也不可能通过在社区中进行的社会嫁接实现自己的管理目标。
从社会关系的角度看，上个世纪50年代以来在世界范围内兴起的社区发展运动的背景是对初级社会关系的要求与恢复，是对现代工业文明和工业社会日益强化的科层制关系的一种反叛和抗议。“回归社区”与“重建家庭”一样，是对传统的呼唤和真情的复归。社区的魅力就在于其初级群体的情感因素，在于非理性、非正式、非组织化的人际关系，也正是这种本质区别才使得社区有吸引力。而当前的社区建设运动却显然违背了社区的上述初衷，是企图以现代性嫁接传统，在社区建设一个小“社会”，或者说是以社区建设的名义建设社会，是以社区建设的名义让人们重受“理性弊端”的限制，甚至是以社区的名义进行完全的政府行为或准政府行为。因此，社区建设是有名无实或名实不符，结果就是社区建设不伦不类：一方面，“过行政化”或“过组织化”使社区自治受到抑制，居民在这种所谓的“自治”组织中与在“单位”中一样，无法实现自身的价值，社区自治委员会的主要工作仍是“管理”社区，结果社区更加分裂；另一方面，“管理社区”是以官方意志和需要为出发点，服务居民则完全退居其次，甚至根本没有地位。居民在社区无法达成自身的合法权益。这样的社区建设自然也就没有吸引力，“剃头挑子一头热”也就毫不奇怪了。
2，为什么要建设社区
首先是对社区建设运动本身的认识偏差。
从社会发展需要看，上个世纪开始的以国有企业为中心的城市经济改革决不是权宜之计，而是世界局势和我国社会发展的内在要求，具有深刻的必然性和历史的长期性。但我们对这一改革的长期性和必然性在一开始显然认识不足。作为这一宏大改革一揽子计划一部分的社区建设必然受到上述认识局限，实际上把社区建设看成了一个解决体制改革中大量结构性失业、下岗工人生活困难的应急措施，是从解决问题、“救急”的角度而不是社会发展的深刻需要理解社区建设的内在冲动。因此在实际的社区工作中，社区关注的中心问题是诸如社会控制与管理、社会治安与稳定、计划生育、低保、卫生等硬件建设和短平快的项目，而对于社区意识、社区认同等深层问题却并无兴趣。所以表面看来，许多社区研究的理论家们奔走呼号，要求处理好社区建设的硬件与软件、内容与形式等的关系，但社区建设的实际工作者们(政府、官员和基层社区干部)却依然我行我素，固执已见。他们一方面由于对社区建设的无知希望并要求专家指导，另一方面却又如一首歌唱的，“虽然我年纪小，可是我自有一套”。其实根本的原因并不在于这些一线工作者的固执，而在于这场社区建设运动的性质和理念。他们不过是一些运动员，不是教练员，更不是裁判员。除了这些官员身上可能本就存在的一些官场的陋习之外，大多数的责任不在他们。
实际上，中国上个世纪开始的这场城市攻坚战既是持久战，也是战略战。这不是头疼医头、脚疼医脚，而是“器官移植”，是对社会的一种深刻改造。社区建设是这一深刻改造的必然要求，是社会由集权社会向公共管理时代迈进的“配套措施”。它既不是应急的短期行为，也不是特立独行的另外一套。这就注定社区建设的战略不能是短期行为，而必须是深思熟虑的宏观部署和长期规划。遗憾的是我们的社区建设的指导思想却不是这样的。
其次是政府开展社区建设的初衷与社区的本意冲突。
上个世纪政府开展社区建设的初衷是解决体制转轨和社会转型中的社会问题，是在高度集权的“单位”体制解体后，由社区承接“单位”社会控制和社会服务的功能，希望在“单位”解体后，变“单位”控制为社区控制，并由社区承接过去“单位”承担的社会化服务的功能，即由“单位”治理到社区治理。
这实际上是把社区建设看作一种应急的救火手段和临时的替代措施，这种企图显然违背社区的本意。社区是一种松散的共同体，非理性化、非组织化、非正式性是其基本特征，也是它的吸引力所在。功利化地对待社区，把正式关系 “焊接”到社区的结果是取消了社区，社区当然也就很难发挥应有的优势和作用。所以我们看到，经过二十年轰轰烈烈的社区建设运动之后，对于当初政府启动社区建设的初衷，即在社会转型和体制转轨过程中承接单位体制解体以后释放出来的那些社会功能、解决社会问题的任务，社区的承接依然是极为有限和表浅的。社区建设仍然是政府的政绩和理论家的饭碗，而不是社会公众的需要，是一种“政治”和政绩而不是社会改造和社会变迁。
3，社区自治的前景如何
不管人们对于三十年改革开放中政治体制改革与经济体制改革的不平衡性如何评价，相对于经济领域的进展，政治体制改革相对滞后是一个不争的事实。经过三十年的改革开放，中国社会发展取得辉煌成就，但在宏观体制上，中国社会在本质上和客观上仍然是一个官本位的社会，基层权利不受重视依然是中国社会发展中的一个基本事实。这种宏观体制与社会直接自治的实践在本质上是冲突的：在一个权力高度集中的社会中，社会基层管理的直接民主诉求是困难的。而对底层权力的尊重和对居民权益的关注却恰好正是社区建设的根本所在。这实际上构成了当前中国社区建设的根本冲突，导致现实的社区建设的实践必然面临深刻的制度张力和尖锐的体制冲突，较量的结果是社区建设只能“在划定的圈子里跳舞”。由于政府追求政治稳定的管理理念根深蒂固，政治体制改革滞后的现实进一步强化了稳定压倒一切的执政理念。政府开展社区建设运动的直接目的也正是加强基层社会控制与管理，减少和遏制由于国企改革导致的社会转型过程中的动荡和混乱。这与追求底层活跃、主张社会权利的社区发展理念和重心下、关注基层的社区实践存在冲突。当前的社区建设表面看来面对的是体制问题，如社区层面的权利落实、社区与政府的分权等，实质上是制度问题，即宪法所说的“属于人民”的“一切权利”在国家和社会实际生活中如何落实到社会公众个人而不是实际上由各级政府和官员真正掌握的问题。社区建设存在的诸多矛盾和问题。其实都是这一根本问题的反映。
在现代社会中，影响和制约社区发展的主要有三种力量：社会自主意识；国家权力；市场霸权。现实的社区发展就是这三种力量博弈和平衡的结果呈现。就社区的本意和社会发展的需要看，社区发展是社会对国家权力和市场霸权的校正和抑制，是社会对由于国家权力和市场霸权入侵导致的异化的修复。换句话说，社区发展是平衡和防止现代社会中日益疯长的国家权力和市场霸权的积极力量，是社会和谐的稳定因素。国家理性应当扶持社会力量，通过社会内部力量的发育抗衡外部异化的入侵。但现实体制和法律制度的作用却恰好相反，助长了国家权力和市场霸权。不是让社会去抑制行政权力和市场霸权，而是相反，客观上帮助了本已强势的行政权力和市场霸权。这样，一方面社区建设本身就已经成为行政权力以另一种形式的复活或存在，而无孔不入的市场霸权又进一步挤压了社会自主意识的生存空间。另一方面，在“经济建设为中心”的背景下，国家权力扩张的结果本身就会助长市场霸权的强势。于是，在三种力量的较量中，国家的强势渗透，市场霸权的嵌入，致使弱势的社会自主意识更加风雨飘摇，不堪一击。社区建设不伦不类也就不足为怪了。
三、新农村建设背景下的城市社区建设：死亡抑或重生
2005年党的十六届五中全会明确提出了“建设社会主义新农村”的要求。加之随着社区管理体制逐渐定型，社会控制体系逐渐重新趋于稳定，一度繁荣的城市社区建设逐渐淡出人们的视野。城市社区建设结束了吗?它与新农村建设是什么关系?新农村建设的重大决策会给困难重重的城市社区建设带来怎样的前景?
1，新农村建设拓展了社区建设的功能领域
人类文明发展的历史表明，城市文明是现代文明的发动机，农业文明只有以城市(工业)文明为后盾，才能永远保持不竭的动力。世界各国发展史也证明，没有现代化的城市，也就没有先进的乡村；反之，乡村落后的国家和地区也往往都能从其城市找到痕迹或根源。当前新农村建设的实践再次为历史结论添加了新的注脚：新农村建设的进展与城市发展水平和辐射带动能力有直接关系。因此，新农村建设实际上重新提出了社区建设的问题。
新农村建设的实质是要按照“统筹城乡经济社会发展”的要求，通过以城带乡，以工促农，实现城乡社会和谐发展。这就必须满足一个最基本的前提条件：城市能力强劲，功能健全。但中国的城市向来不过是“生产布局的结果和制造物品的工具”，不仅自身经济发展不足，社会发展更是存在致命缺陷，直接影响了其对于农村的辐射带动能力。虽然半个多世纪以来都是城乡分割、“一国两制”，通过剪刀差实行高速度优先发展重工业，城市欠了农村的账。今天的城市仍然还存在着诸多的问题。就像一个功能失调的机器，需要通过社区建设调整理顺各种关系，释放出应有的能量。
表面上看，新农村建设的提出好像取代了社区建设在国家和社会生活中的突出或强势地位，似乎城市社区建设已经逐渐为新农村建设所取，代，发生了所谓国家战略重点由城市向农村的转移，实际上这是一种误解。新农村建设与城市社区建设不是非此即彼、敌进我退的关系，而是共生与和谐的关系。新农村建设不仅不是城市社区建设的终结，相反，新农村建设拓展了社区建设的功能领域，对社区建设和城市发展提出了更高的任务和要求，为城市社区建设的发展提供了新的契机。新农村建设是在更广阔的社会发展视野中对城市社区建设既有发展成就的确认、深化和升华，即从城乡统筹、社会和谐的角度扩展和深化了城市社区建设的价值和意义。通过社区建设切实加强城市社会发展，改善城市发展质量，让城市在城乡和谐发展和新农村建设中发挥基础性作用是新农村建设的内在要求和重要战略任务之一。
当然，基于上述背景和要求的城市社区建设不可能是既有发展思路和建设实践的惯性推进，新农村建设中的城市社区建设并不意味着对当前既有的社区建设理念和实践的简单重复和接收。要在新农村建设中实现城市社区建设的凤凰涅磐，就必须创新社区建设理念，校正社区发展战略，使社区建设在城乡和谐和新农村建设中发挥重要作用。
2，在新农村建设中实现城市社区建设的凤凰涅磐
通过新农村建设实现城市社区建设的质变与飞跃，当前主要解决两个问题
首先是制度创新问题。
当前社区建设中的体制创新主要应在两个方向上进行。
一是强化社会自主意识的培育，按照社区的本来面目和要求去建设社区。
社区不是外部社会(理性)的延伸和扩张，而是对“理性弊端”的校正，是社会自主意识的复活与回归。应当大力发展初级社会关系，通过社区归属感、认同感的培育，守望居民共同的精神家园，抵御外部行政权力和市场霸权的双重进攻。因此，在社区建设中依靠的基本力量不是行政权 力的延伸，而是社区居民的自主意识。必须改变社区建设的过组织化和过行政化趋向，克服现代社会的“理性弊端”，按照社区的本来要求推进社区建设。
现代社会中，利益分化和文化冲突客观存在，社区也不例外。解决利益分化和价值冲突的最好的办法不是靠行政权力的过度介入强行控制和统一，而是要通过疏通沟通渠道，健全表达机制，通过协商对话、平等交流达到求同存异、和而不同的和谐境界。因此，大力发展各种社会中介组织，让不同群体和差别利益、多元价值通过理性化的方式得到表达既是发育社会自主意识的基本要求，也是社会和谐的前提和基础。
二是厘清行政权力与自治组织的界限，切实加强社区自治建设。
社区自治组织不是行政权力的延伸。政府是社区建设的主导力量，但不是社区建设的主体。政府与社区是指导与协助的关系，不是指挥与配合执行的关系。政府的主要任务是提供公共产品，营造社区建设的外部环境，为基层社会自身的健康有序发展保驾护航。
正确处理党政关系是当前保障社区自治的一个关键问题。把坚持党的领导异化为基层党组织说了算，甚至简单化为“党政合一”是对坚持党的领导的曲解，也不利于真正坚持党的领导。在社区这样的基层坚持党的领导，基层党组织应当在社区建设的实践中成为维护居民自身权益的中流砥柱，应当主要通过基层党组织和广大党员的先锋模范作用和对社会公共利益的保护赢得社区和居民的支持，以此树立党的威信，实现党的领导。在具体组织手段上则可以考虑通过两种途径加强和改善社区党的领导：一是在自治机构内部，规定保持一定比例的党员成分，使之在社区自治机构中发挥导向和监督、影响作用，保障社区自治的正确方向；二是让社区党组织成为类似于自治组织监督机构的外部设置，作为抗衡社区自治机构权力异化的力量存在。
其次是横向拓展的问题。
中小城市是实现城乡和谐、推进新农村建设的中心环节，是以城带乡、以工促农的桥梁和纽带，是通过城市辐射带动农村发展的良好依托和理想载体。从城乡和谐的角度看问题，城市发展不足主要是中小城市发展不足。当前中小城市的主要问题是基础设施落后，外延式增长，“虚假繁荣”，不仅不能满足支援农村发展的需要，也应付不了城市化潮流的冲击。大城市发展中的那些问题，诸如经济发展粗放简单，社会发展滞后，等，在中小城市表现得更加尖锐突出。从我国实际出发，要加速农村城市化进程，辐射带动农村发展，主要还是要依靠数量众多的中小城市，必须高度重视中小城市的作用。
当前的社区建设实际上偏安于大城市一隅，犯了“贵族病”。对广大的中小城市和农村地区，社区建设实际上还是“彼岸”。当前社区建设中的这种大城市偏向直接影响了农村城市化和城乡和谐发展，必须采取有力措施改变现状，在发展经济的基础上通过加强中小城市社区建设提高中小城市发展质量，切实改变中小城市基础设施薄弱、生活条件滞后、影响农村城市化进程和城镇主体虚弱、集聚效应太差、辐射能力不强、直接影响周边农村地区发展进步的问题，使中小城市在新农村建设中发挥中流砥柱的关键作用。
加强中小城市社区建设也有助于社区建设自身的深化和升华。社区的魅力就在于初级群体式的情感关系，在于建立在共同意志基础上的情感认同和归属。这些东西的根在传统的农村、在与农村接壤的中小城市表现得远比大城市充分。大城市是现代的、理性的，农村则是相对传统的、情感的。只有在那里才更容易找到社区的源头和根本。所以，只有通过横向拓展，当前的社区建设才能找到根本和方向，也才能“根正苗红”，茁壮成长。