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摘 要：本文介绍了赤水河贵州省境内河段的划界确权基本现状，明确了赤水河干流河道管理范围划界确权工作的目标任务，并提出了划界确权工作中存在的主要问题和困难，以及下一步划界工作的建议事项。
关键词：管理范围 沟通通报机制 协调机制
河湖及水利工程划界确权作为依法保护水生态环境、水资源以及水利工程的重要措施，同时也是加强水利管理的一项基础性工作，现如今已经在各地方水行政主管部门的指导下积极实施。了解清楚调查河流划界确权现状是接下来全面实施划界确权工作的前提条件，本文以贵州省境内赤水河干流为例，在对赤水河干流划界确权工作全面调查的基础上，提出目前存在的一些主要问题及一些建议，以期为赤水河下一步的划界确权工作开展提供依据及建议。
一、河道基本情况
赤水河位于东经104°45′～106°59′，北纬25°13′～28°50′，流域呈扇形展布，西与永宁河、南广河、横江接界，南、东邻乌江，东北与綦江接界，北邻土塘河、长江上游干流，为长江上游右岸一级支流，发源于云南省镇雄县板桥镇罗汉林梁子，至四川省合江县城东汇入长江。其中，河源至茅台镇为上游，茅台镇至赤水市为中游，赤水市以下至河口为下游，是重要的生物多样性优先保护区域，三峡库区上游重要的生态屏障。拥有1处世界自然遗产、4处国家级自然保护区和1处国家级风景名胜区，是长江上游特有、珍稀鱼类保护的重要生境。流域面积20440km2，其中贵州省境11412km2；河长445km，天然落差1938m，平均坡降4.36‰。贵州省仁怀市茅台镇以上为上游河段，河长232km，落差1743m，平均坡降7.51‰；流域面积8029km2，占全流域面积39.28%。茅台至赤水市城区为中游河段，河长157km，落差179m，平均坡降1.14‰；流域面积8515km2，占全流域面积41.66%。赤水以下为下游河段，河长56km，落差16m，平均坡降0.29‰；流域面积3896km2，占全流域面积19.06%。
赤水河贵州省境内流域地表水资源量81.89亿m2，地下水资源量14.39亿m2；水力资源理论蕴藏量94.15万KW，可开发量62.14万KW，其中干流水力资源理论蕴藏量40.01万KW，可开发量26.41万KW。赤水河贵州段开发任务为：上游（茅台以上）以发电为主，中游（茅台～赤水）发电与航运相结合，下游（赤水以下）以航运为主。截至2014年，赤水河干流已（在）建堤防10处，堤防长度14.47km，其中3级堤防5座，4级堤防3座，5级以下堤防2座。且赤水河干流无水库（水电站工程）。
二、划界工作开展情況
赤水河干流流经贵州省毕节市和遵义市，具体为七星关区、金沙县、仁怀市、习水县、赤水市5个县市，其中堤防河段的总划界界线长度为15.2km，均已完成划界工作，尚需划界界线总长447.7km，各市县需划界节线长详见下表1。并且通过赤水河管理范围内划界开展情况的测绘调查成果显示：赤水河干流管理范围内应完成划界面积7084亩（其中不包含水域、滩地27450亩），已完成划界面积531亩（不含水域、滩地367亩，且该区域涉及堤防工程），占应划界面积的7.5%。其中河道自然河段（无堤防河段）应完成划界面积6553亩（不含水域、滩地27083亩），且均未开展划界工作；堤防工程应完成划界面积531亩（不含水域、滩地367亩），已全部完成划界工作。
三、划界确权工作中存在的主要问题
因河道范围广，里程长，历史、社会经济条件、支撑性政策等因素限制，赤水河划界确权工作起步晚，尚存在如下问题：
1.划界确权认识深度不够，河道划界确权统计、上报信息不对称。调查发现，省管河流上相当一部分无堤防河段，水行政主管部门、水利工程权属（管理）单位对河道管理（保护）范围普遍认定较为随意，脱离现行法律法规或标准规范而墨守成规，尤以未埋设界桩却坚持认为已完成划界工作的现象突出；确权方面，对土地使用权证的颁发、到位认识缺位。
2.历史原因复杂，涉及群众直接利益，工作开展难度大。调查显示，由于自然和历史原因，赤水河干流上部分河段沿河开发密集，且以城市（镇）河段较为严重，其管理范围远达不到现行技术规范要求，其中密集开发利用、挤占河道管理范围，蚕食水域等现象较为突出；农村土地跨界开荒和林地、耕地等相互交叉重叠，确权难的问题。可见，划界、确权实施阶段相关工作面临更复杂因素不可避免需多方协调方可进行。
3.划界依据不健全，各级规定不相协调。根据《堤防工程设计规范（SL50286-2013），堤防工程护堤地宽度分堤防工程级别划定其宽度；《贵州省防洪条例》对护堤地宽度的规定则充分考虑了我省自然条件和土地开发利用情况，表述为“护堤地的管理范围宽度为堤防内堤脚线外水平距离5m至20m”。两者对护堤地宽度规定总体基本一致，但《贵州省防洪条例》未对堤防管理范围进行分级划分，导致参照《贵州省防洪条例》划定的河道管理范围划定弹性较大，总体小于《堤防工程设计规范（SL50286-2013）》标准要求。
4.历史遗留问题多，划界确权资料缺失，权属关系复杂。赤水河干流无水利工程，仅有零星分布的堤防工程。其中堤防河段管理范围内由城建、交通或其他地方部门增建或扩大的基础设施和公益事业及工程项目建设征占用土地的问题，尤以城市（集镇）路桥、河滨走廊修建现象等突出，建成运行后却未交接，管理权属不清，划界确权工作难度较大。
5.部分工程因划界确权移交不及时，资料遗失，核实困难。调查显示，部分管理范围内用地虽然通过划拨方式取得了国有土地使用证，但尚未树立边界标识，未取得实际管理权，土地仍由当地村民进行耕种或修建房屋，工程权属单位未取得实际管理权。
四、下一步的建议
1.强化组织领导。成立专门的赤水河划界确权工作领导小组，负责赤水河干流河道划界确权工作，落实相关人员责任分工，定期召开工作例会，通报全局工作进展，协调相关事务； 2.加快制度建设。具体工作开展时要抓紧制定各项工作制度，建立定期沟通通报机制、重大问题协调机制、信息资源共享机制确保划界确权工作顺利进行；
3.提供技术支撑。划界确权工作专业性强，将委托技术支撑单位负责编制划界和确权专项设计方案，并提供各项技术服务，解决出现的技术问题；
4.深化部门合作。明确各级单位各部门的工作职责，落实任务分工，形成层级负责、部门协作的工作机制，使划界确权工作时时有人抓，事事有人管，保证工作顺利开展；
5.注重政策引导。积极与地方政府及国土等部门开展前期沟通协调工作，充分传达水利部精神和本次依法开展划界确权的思想，从服务当地社会、保障流域防洪安全的角度积极争取支持；
6.加大宣传力度。充分利用电视、广播、报刊、网络等各种媒体对划界确权工作进行宣传，努力提高当地群众对水利工程划界确权重要意义及法律政策的认识，营造良好的社会基础和舆论氛围。
五、结语
河流作為国民经济和社会发展的根源，河道管理范围划界确权是依法管理河道的重要基础和依据。本文通过对赤水河（贵州省境内）干流的划界现状调查显示目前赤水河的划界工作尚未全面开展，在未来划界工作实施过程中有许多亟待解决的难题，主要体现在：河流管理体制机制不健全，执法能力不足。自身还存在法律法规不完善、管理体制不健全、管理力量薄弱、执法能力不足等薄弱环节，其管理水平与当前水生态文明建设要求远不相符，亟需提高赤水河河流生态文明管理能力和水平。
参考文献：
[1]李亚平. 深化水利改革 加强依法管水 全力推进河湖和水利工程划界确权工作[J]. 江苏水利， 2015（10）：1-2.
[2]王雪琰. 天桥局开展划界确权工作[J]. 水政水资源， 2014（6）：77-77.
[3]李东海. 太原市河道划界确权工作探讨[J]. 山西水利， 2016， 32（4）：23-24.
[4]陈蕾， 邱凉， 翟红娟. 赤水河流域水资源保护研究[J]. 人民长江， 2011， 42（2）：67-70.
[5] 吴金明， 赵海涛， 苗志国，等. 赤水河鱼类资源的现状与保护[J]. 生物多样性， 2010， 18（2）：162-168.
关键词：管理范围 沟通通报机制 协调机制
河湖及水利工程划界确权作为依法保护水生态环境、水资源以及水利工程的重要措施，同时也是加强水利管理的一项基础性工作，现如今已经在各地方水行政主管部门的指导下积极实施。了解清楚调查河流划界确权现状是接下来全面实施划界确权工作的前提条件，本文以贵州省境内赤水河干流为例，在对赤水河干流划界确权工作全面调查的基础上，提出目前存在的一些主要问题及一些建议，以期为赤水河下一步的划界确权工作开展提供依据及建议。
一、河道基本情况
赤水河位于东经104°45′～106°59′，北纬25°13′～28°50′，流域呈扇形展布，西与永宁河、南广河、横江接界，南、东邻乌江，东北与綦江接界，北邻土塘河、长江上游干流，为长江上游右岸一级支流，发源于云南省镇雄县板桥镇罗汉林梁子，至四川省合江县城东汇入长江。其中，河源至茅台镇为上游，茅台镇至赤水市为中游，赤水市以下至河口为下游，是重要的生物多样性优先保护区域，三峡库区上游重要的生态屏障。拥有1处世界自然遗产、4处国家级自然保护区和1处国家级风景名胜区，是长江上游特有、珍稀鱼类保护的重要生境。流域面积20440km2，其中贵州省境11412km2；河长445km，天然落差1938m，平均坡降4.36‰。贵州省仁怀市茅台镇以上为上游河段，河长232km，落差1743m，平均坡降7.51‰；流域面积8029km2，占全流域面积39.28%。茅台至赤水市城区为中游河段，河长157km，落差179m，平均坡降1.14‰；流域面积8515km2，占全流域面积41.66%。赤水以下为下游河段，河长56km，落差16m，平均坡降0.29‰；流域面积3896km2，占全流域面积19.06%。
赤水河贵州省境内流域地表水资源量81.89亿m2，地下水资源量14.39亿m2；水力资源理论蕴藏量94.15万KW，可开发量62.14万KW，其中干流水力资源理论蕴藏量40.01万KW，可开发量26.41万KW。赤水河贵州段开发任务为：上游（茅台以上）以发电为主，中游（茅台～赤水）发电与航运相结合，下游（赤水以下）以航运为主。截至2014年，赤水河干流已（在）建堤防10处，堤防长度14.47km，其中3级堤防5座，4级堤防3座，5级以下堤防2座。且赤水河干流无水库（水电站工程）。
二、划界工作开展情況
赤水河干流流经贵州省毕节市和遵义市，具体为七星关区、金沙县、仁怀市、习水县、赤水市5个县市，其中堤防河段的总划界界线长度为15.2km，均已完成划界工作，尚需划界界线总长447.7km，各市县需划界节线长详见下表1。并且通过赤水河管理范围内划界开展情况的测绘调查成果显示：赤水河干流管理范围内应完成划界面积7084亩（其中不包含水域、滩地27450亩），已完成划界面积531亩（不含水域、滩地367亩，且该区域涉及堤防工程），占应划界面积的7.5%。其中河道自然河段（无堤防河段）应完成划界面积6553亩（不含水域、滩地27083亩），且均未开展划界工作；堤防工程应完成划界面积531亩（不含水域、滩地367亩），已全部完成划界工作。
三、划界确权工作中存在的主要问题
因河道范围广，里程长，历史、社会经济条件、支撑性政策等因素限制，赤水河划界确权工作起步晚，尚存在如下问题：
1.划界确权认识深度不够，河道划界确权统计、上报信息不对称。调查发现，省管河流上相当一部分无堤防河段，水行政主管部门、水利工程权属（管理）单位对河道管理（保护）范围普遍认定较为随意，脱离现行法律法规或标准规范而墨守成规，尤以未埋设界桩却坚持认为已完成划界工作的现象突出；确权方面，对土地使用权证的颁发、到位认识缺位。
2.历史原因复杂，涉及群众直接利益，工作开展难度大。调查显示，由于自然和历史原因，赤水河干流上部分河段沿河开发密集，且以城市（镇）河段较为严重，其管理范围远达不到现行技术规范要求，其中密集开发利用、挤占河道管理范围，蚕食水域等现象较为突出；农村土地跨界开荒和林地、耕地等相互交叉重叠，确权难的问题。可见，划界、确权实施阶段相关工作面临更复杂因素不可避免需多方协调方可进行。
3.划界依据不健全，各级规定不相协调。根据《堤防工程设计规范（SL50286-2013），堤防工程护堤地宽度分堤防工程级别划定其宽度；《贵州省防洪条例》对护堤地宽度的规定则充分考虑了我省自然条件和土地开发利用情况，表述为“护堤地的管理范围宽度为堤防内堤脚线外水平距离5m至20m”。两者对护堤地宽度规定总体基本一致，但《贵州省防洪条例》未对堤防管理范围进行分级划分，导致参照《贵州省防洪条例》划定的河道管理范围划定弹性较大，总体小于《堤防工程设计规范（SL50286-2013）》标准要求。
4.历史遗留问题多，划界确权资料缺失，权属关系复杂。赤水河干流无水利工程，仅有零星分布的堤防工程。其中堤防河段管理范围内由城建、交通或其他地方部门增建或扩大的基础设施和公益事业及工程项目建设征占用土地的问题，尤以城市（集镇）路桥、河滨走廊修建现象等突出，建成运行后却未交接，管理权属不清，划界确权工作难度较大。
5.部分工程因划界确权移交不及时，资料遗失，核实困难。调查显示，部分管理范围内用地虽然通过划拨方式取得了国有土地使用证，但尚未树立边界标识，未取得实际管理权，土地仍由当地村民进行耕种或修建房屋，工程权属单位未取得实际管理权。
四、下一步的建议
1.强化组织领导。成立专门的赤水河划界确权工作领导小组，负责赤水河干流河道划界确权工作，落实相关人员责任分工，定期召开工作例会，通报全局工作进展，协调相关事务； 2.加快制度建设。具体工作开展时要抓紧制定各项工作制度，建立定期沟通通报机制、重大问题协调机制、信息资源共享机制确保划界确权工作顺利进行；
3.提供技术支撑。划界确权工作专业性强，将委托技术支撑单位负责编制划界和确权专项设计方案，并提供各项技术服务，解决出现的技术问题；
4.深化部门合作。明确各级单位各部门的工作职责，落实任务分工，形成层级负责、部门协作的工作机制，使划界确权工作时时有人抓，事事有人管，保证工作顺利开展；
5.注重政策引导。积极与地方政府及国土等部门开展前期沟通协调工作，充分传达水利部精神和本次依法开展划界确权的思想，从服务当地社会、保障流域防洪安全的角度积极争取支持；
6.加大宣传力度。充分利用电视、广播、报刊、网络等各种媒体对划界确权工作进行宣传，努力提高当地群众对水利工程划界确权重要意义及法律政策的认识，营造良好的社会基础和舆论氛围。
五、结语
河流作為国民经济和社会发展的根源，河道管理范围划界确权是依法管理河道的重要基础和依据。本文通过对赤水河（贵州省境内）干流的划界现状调查显示目前赤水河的划界工作尚未全面开展，在未来划界工作实施过程中有许多亟待解决的难题，主要体现在：河流管理体制机制不健全，执法能力不足。自身还存在法律法规不完善、管理体制不健全、管理力量薄弱、执法能力不足等薄弱环节，其管理水平与当前水生态文明建设要求远不相符，亟需提高赤水河河流生态文明管理能力和水平。
参考文献：
[1]李亚平. 深化水利改革 加强依法管水 全力推进河湖和水利工程划界确权工作[J]. 江苏水利， 2015（10）：1-2.
[2]王雪琰. 天桥局开展划界确权工作[J]. 水政水资源， 2014（6）：77-77.
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[4]陈蕾， 邱凉， 翟红娟. 赤水河流域水资源保护研究[J]. 人民长江， 2011， 42（2）：67-70.
[5] 吴金明， 赵海涛， 苗志国，等. 赤水河鱼类资源的现状与保护[J]. 生物多样性， 2010， 18（2）：162-168.