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摘要：党的十七大报告明确指出，“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费方式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”[1]这段深刻的论述为我国农村生态文明建设在理论上指明了方向。在实践中，农村生态问题由于其外部性和自身的特殊性，单靠市场和农民个人无法有效解决，需要县乡政府的有效干预。现阶段，我国县乡政府在农村生态文明建设中还存在着责任缺失的现象，具体表现在财政投入不足、政策支持不足等方面。因而，强化县乡政府责任，才能建设好真正意义上的农村生态文明。
关键词：农村生态文明建设；县乡政府责任缺失
一、农村生态文明建设中县乡政府责任缺失的表现
随着我国农村现代化进程的加快，农村的环境问题越来越突出，农村的各种污染问题和生态问题交织在一起，不仅影响到了数亿农民的生产、生活，而且将最终影响到整个社会的发展。建设农村生态文明，需要县乡政府的积极参与，这不仅仅是因为县乡政府是国家政权在基层的延伸，更重要的是由农村发展的特点决定的。在长期的城乡“二元”发展模式下，农村的发展一直处于弱势地位，农民更是弱势群体的代言人，“城市像欧洲，农村像非洲”的现状一直没有得到根本改变。现实决定了单靠农民自身无法有效解决农村生态文明的建设问题，这就需要县乡政府给予财政、政策等多方面的支持，并切实转变政府职能。但现阶段，在农村生态文明建设中，县乡政府却没有积极有效的承担起其在农村生态文明建设中的应有职责，而是消极、被动的应对农村出现的各种生态危机，具体表现如下：
（一）县乡政府在农村生态文明建设中的财政投入不足
在我国几千年的文明发展史中，人与自然的矛盾从未像今天这么尖锐，环境问题已经成了遏制我国经济、社会持续快速发展的“瓶颈”。环境问题具有很强的外部性，一旦外部性存在，资源或要素通过市场来配置可能就是低效的或无效的，这种外部性对他人和企业的成本或收益的影响无法反映在市场价格之内，也不能体现在本企业的市场成本或收益中，但却有可能导致环境的急剧恶化。与外部性相联系的是公共产品，公共产品在消费上具有非排他性和非竞争性，在环境资源的使用上，由于不存在任何约束和激励机制，所以理性的经济人难以从宏观上考虑经济效益、生态效益，从而导致资源浪费、环境的破坏和恶化。因此，从公共产品供给的角度看，控制污染、改善环境需要县乡政府运用财政手段介入其中并发挥自己的强劲作用。
但目前，我国县乡政府对农村生态文明建设的财政投入严重不足。从整体来看，我国的公共财政用于环保投入的总量不足，占GDP的比例过低。根据有关资料显示，发达国家在20世纪70年代的环境保护投资已经GDP的1%—2%。其中，美国为2%，日本为2%—3%，德国为2.1%[2]。根据国家环保总局公布的《中国环境状况公报》，1997年，全国环境污染治理投资为502.4亿元，其中城市环境基础设施建设投资为257.2亿元，老污染治理新投资116.4亿元，新建项目“三同时”环保投资128.8亿元，1998年，全国环境污染治理投资为721.8亿元，比上年增长43.7%。[3]虽然，我国近几年不断加强对环保的投入，但它在GDP中所占的比重还是较低，2000年，国家总体环保投入占GDP的比重是0.9%左右，跟发达国家相比仍有很大的差距。在生态文明建设资金十分有限的情况下，城市占据了更多的资源。如据国家统计局初步计算，2005年国家财政收入可达3万亿元，而中央财政用于农村基础设施建设等方面的资金约位293亿元，不足财政的1%，与此相对照，城市基础设施建设规模达2万多亿元。农村环保基础设施与城市相比严重滞后，根据有关调查显示：41%的村庄没有集中供水，96%的村庄没有排水沟渠和污水处理，72%的村庄畜禽舍与住宅混杂，几乎所有的村庄都使用传统的旱厕，89%的村庄垃圾随处乱丢，农村的环保设施几乎为零。2000年到2003年，我国村镇人均公用设施投资依次为36元、42元、68元和67元，而同期城市则分别为487元、658元、887元和1320元，差距一直在13倍以上。[4]
农村生态问题的凸显，一方面由于传统的“城乡二元分割体制”和“以城市为中心”的发展模式造成的，但另一方面，是由于公共财政在农村作用的弱化甚至缺失造成的。产业结构的规模和质量从一定程度上决定了公共财政所能提供的公共服务的质量和水平，“产业结构还从可能的方面为财政规模的的差异提供了条件…从我国目前的收费和物价水平状况来看，服务行业的盈利水平最高、负担税收和其他政府费用的能力最强，工业部门次之，农业部门最低。”[5]农村以农业为主要产业，这从一定程度上说明了靠农业自身提供公共物品的能力是及其有限的，需要公共财政的支撑。伴随着我国工业化水平的提升和城市化水平的加快，城市产业结构调整，出现了污染从城市向农村转移的现象，另外由于乡镇企业的布局和农业自身等原因，农村生态环境急剧恶化。面对这样的现实，公共财政在农村中的作用远远落后于生态文明建设的需要。
（二）县乡政府对农村生态文明建设的政策支持不足
我国农村地域广大，地区之间在自然地理条件、民族风俗传统、经济社会发展等存在很大差异，这就需要县乡政府在农村生态文明建设中，要根据各地的实际，立足于乡村特殊的自然生态条件、经济文化发展水平、社会政治状况、人口情况等，建设有中国特色的农村生态文明。在现实中，县乡政府更多的是履行好了国家政策法规的发布和宣传落实工作的责任，而在结合地方实际，制定地方政策法规上却表现出了不足。
作为农村生态文明建设的主要的和直接的推动者，地方政府首先要在上情下达上负好责任，及时的像广大农民宣传和就是国家在生态文明建设方面的相关政策和法律法规，使广大农民能更加深入的了解国家的政策。但另一方面，由于我国国土面积辽阔、区域发展不平衡等客观原因各地农村表现出了很大的差异性，如果县乡基层政府忽视这种差异，一味贯彻执行中央的宏观政策，那么后果将是事倍功半，甚至会出现适得其反的后果。以我国的环境法为例，我国现有的环境法是在计划经济时代的背景下，片面理解“以经济建设为中心”，忽略城市、农村环境差异而制定的，它主要是针对城市环境的污染的治理问题，因此也就不可能用来约束农村环境污染问题。如果县乡政府忽略这样的事实，那么农村的环境问题只能是处于恶化状态。因此，县乡政府要在中央和上级政府的宏观的指导下，结合当地实际，制定出符合当地实际的生态文明建设政策。
县乡政府对农村生态文明建设的政策支持不足不仅使县乡政府在农村生态文明建设中处于被动地位，忙于应付中央和上级政府的各种政策、法规的宣传落实，不能积极发挥县乡政府在生态文明建设中的推动和主导作用，而且使农村生态文明建设流于形式，长此以往，对农村、农民以至整个国家都是有百害而无一利的。
（三）农村生态文明建设在县乡政府考评体系中的“软指标化”
农村生态文明建设在县乡政府考评体系中的“软指标化”是与以经济建设为中心的国家政策分不开的。在这种战略的指导下，一切工作都要给经济发展让路，生态文明建设也不例外。我们在调查江苏省新沂市Y镇Y村时，该村的支部书记给我们提供了乡镇对村的考评体系，如下表：
注：现场会的考核主要是县乡等上级部门下村调研考察或开会时村的接待情况
从表中可以看出，招商引资与发展民营经济合二为一，即发展经济占了考评的40分，作为农村生态文明建设重要组成方面的产业结构调整只有5分。如此看来，乡镇也把发展经济作为工作的重点来抓，这在我们对乡镇干部的访谈中也得到了证实。计划生育和社会稳定都属于“硬指标”，乡镇有很多细化的指标来衡量村的完成情况，实行“一票否决”。但新农村建设、调整产业结构由于其的不可控制性，而被列如软指标行列。从该考评体系中可以看出，“经济压倒一切”仍是各地发展的主要模式，在这种发展模式的指导下，各基层政府为了所谓的“政绩”，不惜以资源、环境为代价，大力发展当地经济，传统的粗放式的经济发展模式得不到根本性的改变，很多县乡政府为了完成考评体系中发展经济的“硬指标”，不惜以各种优惠条件吸引各种企业到当地落户，这些企业大都是在城市或其近郊无法生存的污染企业，借着招商引资的东风纷纷来农村落户。这些企业由于布局不合理、工艺落后、设备陈旧、能源消耗高使农村的污染问题变得非常突出。据1997年公布的《全国乡镇企业污染调查公报》显示，1995年，全国乡镇企业“三废”排放量达到工业企业“三废”排放量1/5—1/3，乡镇企业占整个工业污染的比重已由20世纪80年代的11%增加到45%。一些主要的污染物排放量已经接近或超过工业企业的一半以上。[6]县乡政府给予这些企业的优惠条件，很多都是无视环境生态问题的，或者说是以牺牲农村生态环境为代价的，如我们所调查的Y镇Y村给予企业三年免税，三年半税的优惠，而且无条件提供土地（失地农民的安置费由村支付），并且还把一条200多米长的渠道给一家造纸企业用做排污管道。考评体系中的一些“软指标”只有在遇到暴风骤雨式的自上而下的动员时，才有可能被提到县乡政府的职能体系中来，如眼下的新农村建设，农村生态文明建设作为新农村建设的重要组成部分，只有在这种情况下才有可能得到更多的重视，但一项政策要想持久的发挥效力需要三个条件：一是能给县乡组织带来持久的利益；二是县乡组织有足够的资源去贯彻这项政策的可能；三是上级部门持久不断的监督和严密的考评体系。也就是说，如果不改变目前的这种以经济建设为中心的考评体系，生态文明建设只能是一阵风，不可能持久。
二、农村生态文明建设中县乡政府责任缺失的原因探究
在税费改革和新农村建设这两个现实背景下，县乡政府在农村生态文明建设中的责任缺失一方面源于县乡政府可支配资源的减少，尤其是经济资源的减少，县乡政府没有更多的资源投入到生态文明建设中去。另一方面源于税费改革后县乡政府的“自利性”增强，县乡政府不想把更多的资源投入到农村生态文明建设中去。
（一）县乡政府在农村生态文明建设中的“不能”
这里的“不能”指农村生态文明建设本应由县乡政府来承担，但由于条件限制，县乡政府却无力履行其职责。众所周知，环境问题具有很强的外部性，单靠个人和市场无法有效解决，必须要政府来提供各种生态公共产品，但目前，县乡政府在这个问题上显然力不从心。
取消农业税以后对县乡财政的影响较大，使县乡政府的财政缺口加大。国家从费改税到降低税率，直到全面取消农业税等一系列措施的目的主要是加强基层政府行为的可预期性，形成对地方“三乱”的刚性约束，其结果是县乡政府的财政缺口加大。原因是，农业正税实际上占基层政府预算外收入的比重并不大，县乡政府的预算外收入要比预算内收入大的关键是存在着税收“搭便车”的现象，即县乡政府借着收取正税的名义来巧立名目，从而导致农民负担加重，农业税的取消意味着从根本上遏制了县乡政府的“搭便车”行为成为可能。根据我们的调查，2005年新沂市X镇财政收入上划中央四税（消费税、增值税、企业所得税、个人所得税）133.9万元，比2004年同期减少了1.94万元，减少了1%。而X镇地方财政收入2005年为93.79万元，比2004年同期减少了197.17万元，减少了68%。由此可见，税费改革以后，县乡政府的可支配的经济资源减少，财政压力加大。在这种情况下，即使县乡政府意识到了生态文明建设的重要性，也是无能为力的，作为一个理性政府，它只能把有限的资源运用到迫切的事情上去，而对目前的中国来说，没有比发展经济更为迫切的了。另外，生态文明建设是一项长期而浩大的工程，投资巨大，运转周期长，并且收益难以预料，财政吃紧的县乡政府也不愿对其进行更多的投资。
在政府内部利益集团的分利竞争中，环保部门，由于其自身竞争力的有限，所得到的可支配资源也是十分有限的，就整个国家来说，国家环保部门可支配的资金也是有限的。“政府的各个专业委员会对不同事业发展有不同的主张。…教育委员会强调教育的重要性，主张提高教育支出的比重；体育委员会则认为体育事业能够提高民族健康素质，振兴民族精神，所以应该发展体育事业，从而应该增加体育拨款……没有人能保证他们的态度倾向是真正处于公共利益，而很可能带上了部门利益的烙印。”、[7]在这种情况下，县乡政府在农村生态文明建设中更多的表现为“不能”。
（二）县乡政府在农村生态文明建设中的“不想”
这里的“不想”指税费改革后县乡政府的“自利性”增强，县乡政府不愿过多的涉足农村生态文明建设事业。
取消农业税以后，县乡政府的可支配经济资源减少，大多数县乡政府的行为企业化、赢利化，表现出了明显的“赢利型经济”的色彩，而这种“赢利型经济”在县乡政治的舞台上，往往会导致基层组织人员基于理性计算而作出有选择性的行为，而这种有选择性的行为最终导致对乡村公共物品有选择性的提供，县乡职能的履行失衡。政府具有显著的公共性，“管理社会与公共事务，提供公共产品是政府的基本职能之一，它体现了公利性这一现代民主政府的本质属性。”[8]除了公利性这一本质属性以外，县乡政府还存在着自身的利益，即县乡政府具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性，即所谓的“自利性”。税费改革以后，县乡政府的自利性显著增强，反映到生态文明建设中来，农村的生态文明公共物品得不到及时有效的提供，如农业技术推广、城镇规划的严重不足，而其他一些公共物品却过剩，如招商引资、计划生育等占据了县乡干部大量的时间和精力。县乡政府的自利性导致了其选择性的提供公共物品的行为，在农村生态文明建设中表现出了“不想”，这也是县乡政府在农村生态文明建设中责任缺失的重要原因。
三、强化县乡政府责任，建设农村生态文明
要建设真正意义上的农村生态文明，改善农村生态环境，就必须强化县乡政府在农村生态文明建设中的责任，改变目前责任缺失的现状，加大县乡政府对农村生态文明建设的财政投入，出台一些适合当地生态文明现状的政策法规，积极发挥县乡政府在农村生态文明建设中的主导作用，变消极、被动为主动出击。
（一）县乡政府要加大对农村生态文明建设的财政投入
在农村生态文明建设领域中，不论是转变经济增长方式，还是治理污染、改善环境都具有明显的准公共物品的性质，这就要加大对农村生态文明建设的公共财政投入，使财政支出的规模和方向，也就是公共物品的规模和方向能体现公共意志，满足公共利益要求，这与公共财政的基本性质也是统一的。县乡政府要加大对农村生态文明建设的财政投入，中央及省级政府势必要加大财政转移支付力度，缓和县乡财政压力，使县乡政府有资金可投。这就要求提高公共财政的公共性和公平性，按照财权和事权相匹配的原则，适当的调整中央和地方的收入比例，使县乡政府有提供农村生态公共物品的能力。同时，要把财政支出的重点放在广大的农村地区，缩减城市“锦上添花”开支。对县乡政府来说，要正视其自利性，对政府自身合理的自利性应该得到适度满足，但另一方面，要积极发挥县乡政府在农村生态文明建设中的重要推动作用，加大对农村生态文明建设中的投资比例，据估计，农村公共基础设施建设的资金投入总共需要四万亿人民币，到2020年，平均每年需要2700亿元，[9]这样的资金需要，光靠中央政府显然是不可能的，县乡政府要打破等、靠、要的思想，积极参与农村生态文明建设的资金投入，注意经济效益和生态效益的有机结合，使生态文明建设得到长期可持续发展。
（二）因地制宜，搞好规划，制定农村生态文明建设的地方性政策法规
县乡政府在农村环境治理工作中的作用就是通过制度、政策和法规来协调各方面的环境利益，而不是直接进行环境利益的分配，对所辖地方经济、社会和生态可持续发展作出长远规划。[10]由于我国广大农村发展的不平衡、差异大的特点，县乡政府在建设农村生态文明中要在中央宏观政策的指导下，结合各地实际，搞好生态文明建设的规划和设计工作，尤其是农村发展规划和小城镇建设规划，制定有利于农村生态文明建设的经济、技术政策。从生态文明建设的角度出发，制定相应的产业政策，限制高耗能、高污染、低产出的企业，通过政策支持引导经济增长方式向技术密集型转化，同时，合理安排乡镇企业的布局，改变企业分散导致污染分散的现状，现象政府要把乡镇企业的发展同小城镇的规划设计结合起来，进行合理的布局和适当的集中。
（三）建立全面、科学合理的考评体系
县乡政府目前的考评体系存在着单一化的问题，即唯GDP，唯经济发展。在这种考评体系中，把环境保护、精神文明建设等置于可有可无的境地，县乡政府的工作人员必然会以“硬指标”为中心，轻视甚至忽视“软指标”的建设。因此，应该倡导绿色GDP，考察经济发展成果时要考虑经济发展对资源环境的影响，坚持全面的可持续发展，取消考评制度中的“一票否决制”，把干部的考核和升迁与生态文明建设等软指标挂起钩来。
要建立全面、科学合理的考评体系，把生态文明建设提上政府工作日程，就要转变县乡政府观念，树立生态政府观，把政绩考核的标准从传统的唯GDP转到绿色GDP上来，这样不仅可以矫正政府长期以来形成的单纯强调经济增长而忽视自然生态环境的倾向，而且可以使县乡政府更加科学的制定可持续发展的政策措施。同时，县乡政府要切实转变政府职能，真正地从“管理者”转向“服务者”，根据生态文明建设的需要合理配置一些部门，因为“据不完全统计，全国到目前大约还有15%的县级行政区域没有成立环境保护机构，农村环境技术支持体系更是不全”，[11]因此，县乡政府要建立相应的环保部门，使农村生态文明建设的管理和服务有组织依托。
在目前，县乡政府责任的缺失固然是农村生态文明建设现状不容乐观的重要原因，但由于农村生态公共物品的特殊性，还不存在由政府完全提供的可能性，需要县乡政府更多地与村民互动，共同建设农村生态文明，这就要求县乡政府积极发挥它在农村生态文明建设中的推动和主导作用，寻求一条新的政府引导下的由公共财政与村集体、村民共同参与的合理分担的合作关系，也只有这样，才能建设真正意义上的农村生态文明。
参考文献：
［1］七大报告全文.来自：人民网http：//cpc.people.com.cn/GB/104019/104099/6429414.html。
［2］李里.促进环境保护的财政政策选择［J］.特区经济，2007，（3）。
［3］安徽省财政科研所课题组，支持我国环境保护的财税政策及相关措施研究［J］.学术界，1999，（6）。
［4］李兵弟，贾康等.改善农村人居环境的公共财政引导问题［J］.财经问题研究，2007，（3）。
［5］沈玉平等.公共选择理论与地方财政制度创新［M］.北京：中国财政经济出版社，2004.141。
［6］张雪绸.我国农村环境污染问题研究［J］.安徽农业科学，2007，（2）。
［7］沈玉平等.公共选择理论与地方财政制度创新［M］.北京：中国财政经济出版社，2004.61。
［8］金太军，张劲松.政府自利性及其控制［J］.江海学刊，2002，（2）。
［9］林毅夫.关于社会主义新农村建设的几点思考［J］.世纪桥，2006，（4）。
［10］肖巍，钱箭星.环境治理中的政府行为［J］.复旦大学学报（社会科学版）2003，（3）。
［11］张雪绸.我国农村环境污染问题研究［J］.安徽农业科学，2007，（2）。
关键词：农村生态文明建设；县乡政府责任缺失
一、农村生态文明建设中县乡政府责任缺失的表现
随着我国农村现代化进程的加快，农村的环境问题越来越突出，农村的各种污染问题和生态问题交织在一起，不仅影响到了数亿农民的生产、生活，而且将最终影响到整个社会的发展。建设农村生态文明，需要县乡政府的积极参与，这不仅仅是因为县乡政府是国家政权在基层的延伸，更重要的是由农村发展的特点决定的。在长期的城乡“二元”发展模式下，农村的发展一直处于弱势地位，农民更是弱势群体的代言人，“城市像欧洲，农村像非洲”的现状一直没有得到根本改变。现实决定了单靠农民自身无法有效解决农村生态文明的建设问题，这就需要县乡政府给予财政、政策等多方面的支持，并切实转变政府职能。但现阶段，在农村生态文明建设中，县乡政府却没有积极有效的承担起其在农村生态文明建设中的应有职责，而是消极、被动的应对农村出现的各种生态危机，具体表现如下：
（一）县乡政府在农村生态文明建设中的财政投入不足
在我国几千年的文明发展史中，人与自然的矛盾从未像今天这么尖锐，环境问题已经成了遏制我国经济、社会持续快速发展的“瓶颈”。环境问题具有很强的外部性，一旦外部性存在，资源或要素通过市场来配置可能就是低效的或无效的，这种外部性对他人和企业的成本或收益的影响无法反映在市场价格之内，也不能体现在本企业的市场成本或收益中，但却有可能导致环境的急剧恶化。与外部性相联系的是公共产品，公共产品在消费上具有非排他性和非竞争性，在环境资源的使用上，由于不存在任何约束和激励机制，所以理性的经济人难以从宏观上考虑经济效益、生态效益，从而导致资源浪费、环境的破坏和恶化。因此，从公共产品供给的角度看，控制污染、改善环境需要县乡政府运用财政手段介入其中并发挥自己的强劲作用。
但目前，我国县乡政府对农村生态文明建设的财政投入严重不足。从整体来看，我国的公共财政用于环保投入的总量不足，占GDP的比例过低。根据有关资料显示，发达国家在20世纪70年代的环境保护投资已经GDP的1%—2%。其中，美国为2%，日本为2%—3%，德国为2.1%[2]。根据国家环保总局公布的《中国环境状况公报》，1997年，全国环境污染治理投资为502.4亿元，其中城市环境基础设施建设投资为257.2亿元，老污染治理新投资116.4亿元，新建项目“三同时”环保投资128.8亿元，1998年，全国环境污染治理投资为721.8亿元，比上年增长43.7%。[3]虽然，我国近几年不断加强对环保的投入，但它在GDP中所占的比重还是较低，2000年，国家总体环保投入占GDP的比重是0.9%左右，跟发达国家相比仍有很大的差距。在生态文明建设资金十分有限的情况下，城市占据了更多的资源。如据国家统计局初步计算，2005年国家财政收入可达3万亿元，而中央财政用于农村基础设施建设等方面的资金约位293亿元，不足财政的1%，与此相对照，城市基础设施建设规模达2万多亿元。农村环保基础设施与城市相比严重滞后，根据有关调查显示：41%的村庄没有集中供水，96%的村庄没有排水沟渠和污水处理，72%的村庄畜禽舍与住宅混杂，几乎所有的村庄都使用传统的旱厕，89%的村庄垃圾随处乱丢，农村的环保设施几乎为零。2000年到2003年，我国村镇人均公用设施投资依次为36元、42元、68元和67元，而同期城市则分别为487元、658元、887元和1320元，差距一直在13倍以上。[4]
农村生态问题的凸显，一方面由于传统的“城乡二元分割体制”和“以城市为中心”的发展模式造成的，但另一方面，是由于公共财政在农村作用的弱化甚至缺失造成的。产业结构的规模和质量从一定程度上决定了公共财政所能提供的公共服务的质量和水平，“产业结构还从可能的方面为财政规模的的差异提供了条件…从我国目前的收费和物价水平状况来看，服务行业的盈利水平最高、负担税收和其他政府费用的能力最强，工业部门次之，农业部门最低。”[5]农村以农业为主要产业，这从一定程度上说明了靠农业自身提供公共物品的能力是及其有限的，需要公共财政的支撑。伴随着我国工业化水平的提升和城市化水平的加快，城市产业结构调整，出现了污染从城市向农村转移的现象，另外由于乡镇企业的布局和农业自身等原因，农村生态环境急剧恶化。面对这样的现实，公共财政在农村中的作用远远落后于生态文明建设的需要。
（二）县乡政府对农村生态文明建设的政策支持不足
我国农村地域广大，地区之间在自然地理条件、民族风俗传统、经济社会发展等存在很大差异，这就需要县乡政府在农村生态文明建设中，要根据各地的实际，立足于乡村特殊的自然生态条件、经济文化发展水平、社会政治状况、人口情况等，建设有中国特色的农村生态文明。在现实中，县乡政府更多的是履行好了国家政策法规的发布和宣传落实工作的责任，而在结合地方实际，制定地方政策法规上却表现出了不足。
作为农村生态文明建设的主要的和直接的推动者，地方政府首先要在上情下达上负好责任，及时的像广大农民宣传和就是国家在生态文明建设方面的相关政策和法律法规，使广大农民能更加深入的了解国家的政策。但另一方面，由于我国国土面积辽阔、区域发展不平衡等客观原因各地农村表现出了很大的差异性，如果县乡基层政府忽视这种差异，一味贯彻执行中央的宏观政策，那么后果将是事倍功半，甚至会出现适得其反的后果。以我国的环境法为例，我国现有的环境法是在计划经济时代的背景下，片面理解“以经济建设为中心”，忽略城市、农村环境差异而制定的，它主要是针对城市环境的污染的治理问题，因此也就不可能用来约束农村环境污染问题。如果县乡政府忽略这样的事实，那么农村的环境问题只能是处于恶化状态。因此，县乡政府要在中央和上级政府的宏观的指导下，结合当地实际，制定出符合当地实际的生态文明建设政策。
县乡政府对农村生态文明建设的政策支持不足不仅使县乡政府在农村生态文明建设中处于被动地位，忙于应付中央和上级政府的各种政策、法规的宣传落实，不能积极发挥县乡政府在生态文明建设中的推动和主导作用，而且使农村生态文明建设流于形式，长此以往，对农村、农民以至整个国家都是有百害而无一利的。
（三）农村生态文明建设在县乡政府考评体系中的“软指标化”
农村生态文明建设在县乡政府考评体系中的“软指标化”是与以经济建设为中心的国家政策分不开的。在这种战略的指导下，一切工作都要给经济发展让路，生态文明建设也不例外。我们在调查江苏省新沂市Y镇Y村时，该村的支部书记给我们提供了乡镇对村的考评体系，如下表：
注：现场会的考核主要是县乡等上级部门下村调研考察或开会时村的接待情况
从表中可以看出，招商引资与发展民营经济合二为一，即发展经济占了考评的40分，作为农村生态文明建设重要组成方面的产业结构调整只有5分。如此看来，乡镇也把发展经济作为工作的重点来抓，这在我们对乡镇干部的访谈中也得到了证实。计划生育和社会稳定都属于“硬指标”，乡镇有很多细化的指标来衡量村的完成情况，实行“一票否决”。但新农村建设、调整产业结构由于其的不可控制性，而被列如软指标行列。从该考评体系中可以看出，“经济压倒一切”仍是各地发展的主要模式，在这种发展模式的指导下，各基层政府为了所谓的“政绩”，不惜以资源、环境为代价，大力发展当地经济，传统的粗放式的经济发展模式得不到根本性的改变，很多县乡政府为了完成考评体系中发展经济的“硬指标”，不惜以各种优惠条件吸引各种企业到当地落户，这些企业大都是在城市或其近郊无法生存的污染企业，借着招商引资的东风纷纷来农村落户。这些企业由于布局不合理、工艺落后、设备陈旧、能源消耗高使农村的污染问题变得非常突出。据1997年公布的《全国乡镇企业污染调查公报》显示，1995年，全国乡镇企业“三废”排放量达到工业企业“三废”排放量1/5—1/3，乡镇企业占整个工业污染的比重已由20世纪80年代的11%增加到45%。一些主要的污染物排放量已经接近或超过工业企业的一半以上。[6]县乡政府给予这些企业的优惠条件，很多都是无视环境生态问题的，或者说是以牺牲农村生态环境为代价的，如我们所调查的Y镇Y村给予企业三年免税，三年半税的优惠，而且无条件提供土地（失地农民的安置费由村支付），并且还把一条200多米长的渠道给一家造纸企业用做排污管道。考评体系中的一些“软指标”只有在遇到暴风骤雨式的自上而下的动员时，才有可能被提到县乡政府的职能体系中来，如眼下的新农村建设，农村生态文明建设作为新农村建设的重要组成部分，只有在这种情况下才有可能得到更多的重视，但一项政策要想持久的发挥效力需要三个条件：一是能给县乡组织带来持久的利益；二是县乡组织有足够的资源去贯彻这项政策的可能；三是上级部门持久不断的监督和严密的考评体系。也就是说，如果不改变目前的这种以经济建设为中心的考评体系，生态文明建设只能是一阵风，不可能持久。
二、农村生态文明建设中县乡政府责任缺失的原因探究
在税费改革和新农村建设这两个现实背景下，县乡政府在农村生态文明建设中的责任缺失一方面源于县乡政府可支配资源的减少，尤其是经济资源的减少，县乡政府没有更多的资源投入到生态文明建设中去。另一方面源于税费改革后县乡政府的“自利性”增强，县乡政府不想把更多的资源投入到农村生态文明建设中去。
（一）县乡政府在农村生态文明建设中的“不能”
这里的“不能”指农村生态文明建设本应由县乡政府来承担，但由于条件限制，县乡政府却无力履行其职责。众所周知，环境问题具有很强的外部性，单靠个人和市场无法有效解决，必须要政府来提供各种生态公共产品，但目前，县乡政府在这个问题上显然力不从心。
取消农业税以后对县乡财政的影响较大，使县乡政府的财政缺口加大。国家从费改税到降低税率，直到全面取消农业税等一系列措施的目的主要是加强基层政府行为的可预期性，形成对地方“三乱”的刚性约束，其结果是县乡政府的财政缺口加大。原因是，农业正税实际上占基层政府预算外收入的比重并不大，县乡政府的预算外收入要比预算内收入大的关键是存在着税收“搭便车”的现象，即县乡政府借着收取正税的名义来巧立名目，从而导致农民负担加重，农业税的取消意味着从根本上遏制了县乡政府的“搭便车”行为成为可能。根据我们的调查，2005年新沂市X镇财政收入上划中央四税（消费税、增值税、企业所得税、个人所得税）133.9万元，比2004年同期减少了1.94万元，减少了1%。而X镇地方财政收入2005年为93.79万元，比2004年同期减少了197.17万元，减少了68%。由此可见，税费改革以后，县乡政府的可支配的经济资源减少，财政压力加大。在这种情况下，即使县乡政府意识到了生态文明建设的重要性，也是无能为力的，作为一个理性政府，它只能把有限的资源运用到迫切的事情上去，而对目前的中国来说，没有比发展经济更为迫切的了。另外，生态文明建设是一项长期而浩大的工程，投资巨大，运转周期长，并且收益难以预料，财政吃紧的县乡政府也不愿对其进行更多的投资。
在政府内部利益集团的分利竞争中，环保部门，由于其自身竞争力的有限，所得到的可支配资源也是十分有限的，就整个国家来说，国家环保部门可支配的资金也是有限的。“政府的各个专业委员会对不同事业发展有不同的主张。…教育委员会强调教育的重要性，主张提高教育支出的比重；体育委员会则认为体育事业能够提高民族健康素质，振兴民族精神，所以应该发展体育事业，从而应该增加体育拨款……没有人能保证他们的态度倾向是真正处于公共利益，而很可能带上了部门利益的烙印。”、[7]在这种情况下，县乡政府在农村生态文明建设中更多的表现为“不能”。
（二）县乡政府在农村生态文明建设中的“不想”
这里的“不想”指税费改革后县乡政府的“自利性”增强，县乡政府不愿过多的涉足农村生态文明建设事业。
取消农业税以后，县乡政府的可支配经济资源减少，大多数县乡政府的行为企业化、赢利化，表现出了明显的“赢利型经济”的色彩，而这种“赢利型经济”在县乡政治的舞台上，往往会导致基层组织人员基于理性计算而作出有选择性的行为，而这种有选择性的行为最终导致对乡村公共物品有选择性的提供，县乡职能的履行失衡。政府具有显著的公共性，“管理社会与公共事务，提供公共产品是政府的基本职能之一，它体现了公利性这一现代民主政府的本质属性。”[8]除了公利性这一本质属性以外，县乡政府还存在着自身的利益，即县乡政府具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性，即所谓的“自利性”。税费改革以后，县乡政府的自利性显著增强，反映到生态文明建设中来，农村的生态文明公共物品得不到及时有效的提供，如农业技术推广、城镇规划的严重不足，而其他一些公共物品却过剩，如招商引资、计划生育等占据了县乡干部大量的时间和精力。县乡政府的自利性导致了其选择性的提供公共物品的行为，在农村生态文明建设中表现出了“不想”，这也是县乡政府在农村生态文明建设中责任缺失的重要原因。
三、强化县乡政府责任，建设农村生态文明
要建设真正意义上的农村生态文明，改善农村生态环境，就必须强化县乡政府在农村生态文明建设中的责任，改变目前责任缺失的现状，加大县乡政府对农村生态文明建设的财政投入，出台一些适合当地生态文明现状的政策法规，积极发挥县乡政府在农村生态文明建设中的主导作用，变消极、被动为主动出击。
（一）县乡政府要加大对农村生态文明建设的财政投入
在农村生态文明建设领域中，不论是转变经济增长方式，还是治理污染、改善环境都具有明显的准公共物品的性质，这就要加大对农村生态文明建设的公共财政投入，使财政支出的规模和方向，也就是公共物品的规模和方向能体现公共意志，满足公共利益要求，这与公共财政的基本性质也是统一的。县乡政府要加大对农村生态文明建设的财政投入，中央及省级政府势必要加大财政转移支付力度，缓和县乡财政压力，使县乡政府有资金可投。这就要求提高公共财政的公共性和公平性，按照财权和事权相匹配的原则，适当的调整中央和地方的收入比例，使县乡政府有提供农村生态公共物品的能力。同时，要把财政支出的重点放在广大的农村地区，缩减城市“锦上添花”开支。对县乡政府来说，要正视其自利性，对政府自身合理的自利性应该得到适度满足，但另一方面，要积极发挥县乡政府在农村生态文明建设中的重要推动作用，加大对农村生态文明建设中的投资比例，据估计，农村公共基础设施建设的资金投入总共需要四万亿人民币，到2020年，平均每年需要2700亿元，[9]这样的资金需要，光靠中央政府显然是不可能的，县乡政府要打破等、靠、要的思想，积极参与农村生态文明建设的资金投入，注意经济效益和生态效益的有机结合，使生态文明建设得到长期可持续发展。
（二）因地制宜，搞好规划，制定农村生态文明建设的地方性政策法规
县乡政府在农村环境治理工作中的作用就是通过制度、政策和法规来协调各方面的环境利益，而不是直接进行环境利益的分配，对所辖地方经济、社会和生态可持续发展作出长远规划。[10]由于我国广大农村发展的不平衡、差异大的特点，县乡政府在建设农村生态文明中要在中央宏观政策的指导下，结合各地实际，搞好生态文明建设的规划和设计工作，尤其是农村发展规划和小城镇建设规划，制定有利于农村生态文明建设的经济、技术政策。从生态文明建设的角度出发，制定相应的产业政策，限制高耗能、高污染、低产出的企业，通过政策支持引导经济增长方式向技术密集型转化，同时，合理安排乡镇企业的布局，改变企业分散导致污染分散的现状，现象政府要把乡镇企业的发展同小城镇的规划设计结合起来，进行合理的布局和适当的集中。
（三）建立全面、科学合理的考评体系
县乡政府目前的考评体系存在着单一化的问题，即唯GDP，唯经济发展。在这种考评体系中，把环境保护、精神文明建设等置于可有可无的境地，县乡政府的工作人员必然会以“硬指标”为中心，轻视甚至忽视“软指标”的建设。因此，应该倡导绿色GDP，考察经济发展成果时要考虑经济发展对资源环境的影响，坚持全面的可持续发展，取消考评制度中的“一票否决制”，把干部的考核和升迁与生态文明建设等软指标挂起钩来。
要建立全面、科学合理的考评体系，把生态文明建设提上政府工作日程，就要转变县乡政府观念，树立生态政府观，把政绩考核的标准从传统的唯GDP转到绿色GDP上来，这样不仅可以矫正政府长期以来形成的单纯强调经济增长而忽视自然生态环境的倾向，而且可以使县乡政府更加科学的制定可持续发展的政策措施。同时，县乡政府要切实转变政府职能，真正地从“管理者”转向“服务者”，根据生态文明建设的需要合理配置一些部门，因为“据不完全统计，全国到目前大约还有15%的县级行政区域没有成立环境保护机构，农村环境技术支持体系更是不全”，[11]因此，县乡政府要建立相应的环保部门，使农村生态文明建设的管理和服务有组织依托。
在目前，县乡政府责任的缺失固然是农村生态文明建设现状不容乐观的重要原因，但由于农村生态公共物品的特殊性，还不存在由政府完全提供的可能性，需要县乡政府更多地与村民互动，共同建设农村生态文明，这就要求县乡政府积极发挥它在农村生态文明建设中的推动和主导作用，寻求一条新的政府引导下的由公共财政与村集体、村民共同参与的合理分担的合作关系，也只有这样，才能建设真正意义上的农村生态文明。
参考文献：
［1］七大报告全文.来自：人民网http：//cpc.people.com.cn/GB/104019/104099/6429414.html。
［2］李里.促进环境保护的财政政策选择［J］.特区经济，2007，（3）。
［3］安徽省财政科研所课题组，支持我国环境保护的财税政策及相关措施研究［J］.学术界，1999，（6）。
［4］李兵弟，贾康等.改善农村人居环境的公共财政引导问题［J］.财经问题研究，2007，（3）。
［5］沈玉平等.公共选择理论与地方财政制度创新［M］.北京：中国财政经济出版社，2004.141。
［6］张雪绸.我国农村环境污染问题研究［J］.安徽农业科学，2007，（2）。
［7］沈玉平等.公共选择理论与地方财政制度创新［M］.北京：中国财政经济出版社，2004.61。
［8］金太军，张劲松.政府自利性及其控制［J］.江海学刊，2002，（2）。
［9］林毅夫.关于社会主义新农村建设的几点思考［J］.世纪桥，2006，（4）。
［10］肖巍，钱箭星.环境治理中的政府行为［J］.复旦大学学报（社会科学版）2003，（3）。
［11］张雪绸.我国农村环境污染问题研究［J］.安徽农业科学，2007，（2）。