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摘 要：土地是我国各项建设事业发展和农民生活的保障基础。农村土地流转制度的完善与否，关系到我国农业能否适应现代市场经济发展，进而影响我国国民经济的长远发展。本文通过实证分析方法，以唐山市开平区土地流转的现状，以及土地流转过程中存在的侵害农民权益问题为例，从当地的实际问题和情况出发，提出了完善落实土地政策，建立健全有关法律法规，加强政府引导职能，加强土地使用权流转的规范管理，增强农民法律意识，从而促进农村经济发展，达到保护农民权益的目的。
关键词：土地流转 农村 权益保护
党的十八届三中全会以来，农村的全面经济体制改革进入了一个崭新的阶段，土地流转的形式与内容也日渐丰富，目前我国土地流转状况随着立法、制度的不断完善，总体形势良好。但是，在土地流转过程中仍存在许多侵犯农民权益的现象，本文结合唐山市开平区农村土地流转的具体情况和实际问题，指出在土地流转过程中农民经济权益和社会权益缺失的情况，并依据相关问题的研究，提出针对性的措施和方法，寻求在农村土地流转过程中农民权益得以保护的有效途径。
一、唐山市开平区土地流转和农民权益保护现状
1.开平区土地流转的现状。目前，随着我国农村社会经济的不断发展，我国农业生产正呈现规模化、专业化方向的发展，传统的小农经济已经不适应现代农业发展需求，这势必要求在保持农村联产承包责任制长期不变的情况下，实现土地使用权有序的、规范的、合理的流转，开平区地处唐山市城乡结合地带，农村城镇化、农业生产规模化进程不断加快，土地流转也随之增长。
首先开平区的土地流转进程逐年加快。根据相关资料和调查显示，2014年，开平区本地农户通过各种形式，将土地承包经营权转出、包出、租出的占到了45%左右，比2005年中央《农村土地承包法》刚刚出台实施时增长了15%以上。截至2014年年底，租出、包出、转出耕地的面积占到了总耕地面积的三成左右，总面积约3188.75公顷。土地流转速度的加快，直接促进了开平区土地规模经营的进程。目前，全区20亩以上的规模经营面积接近1300公顷，占到了全区耕地总面积的41.7%。
其次，全区建设用地增长过快，土地流转可利用土地总面积缩减。开平区耕地总面积在快速减少。2009年，耕地面积占全区土地总面积的37.45%，在各类用地中居主导地位。但由于开平区是矿业城区，采煤采矿占地和塌陷导致耕地大量减少，同时城镇建设、大型独立工矿企业和基础设施建设也挤占了有限的耕地资源，耕地总量在迅速减少。1996-2014年间，全区耕地面积减少1506.82公顷，年均减少115.91公顷。此外，开平区重工业企业周边存在土地流转停滞不前的问题。
2.平区土地流转农民权益保护现状。
2.1农民土地使用经营权依法获得保障。随着农村土地二轮延包的落实，农民的承包地被依法确权，其土地承包经营权随之受到了法律保护。调查显示，在开平区151户有土地流转的农户中，有72.8%的农户的流转协议是通过书面协议或合同签订的，比2005 年的61.3%提高了11.5 个百分点，这在规范流转程序的同时，也提高了农民对相关土地流转合同的知情权及参与权。
2.2农民土地流转经济收益有所提高。土地流转费的高低直接影响了农户流转土地的意愿。根据有关数据统计，近年来开平区土地流转费呈上升局势。针对有些村子在土地流转过程中存在集体截留、克扣农户的土地流转费的行为，区有关部门采取措施将土地流转的收益全额返还给原承包户；对原来约定由村用土地流转收益代农户缴纳农业税的，在农业税免征后，双方采取协商的办法，将土地流转收益予以适当提高。另外，部分土地收益较高的地区，以土地入股形式实现了土地收益的分红进而实现农民收入的不断提高。
二、开平区农村土地流转中农民权益受损的表现及原因分析
1.开平区农村土地流转中农民权益受损的表现。
1.1农民土地承包自主权被削弱。一些基层领导干部利用自身职务之便，依仗手中行政权力强行推动开展土地流转， 严重损害农民土地承包权。部分村集体干部利用现有《农村土地承包法》对土地所有权主体规定模糊的漏洞，在签订协议时以集体代替个人，以集体意愿代替个人意愿，不按照《村民组织法》相关程序召开专门的村民大会进行协商，大包大揽全村土地的农业规模经营，严重削弱了农民土地承包经营的自主权和所有权。
1.2土地流转中农民知情权与参与权受损。在部分土地流转手续上， 个别村集体与土地流转的农户没有签订规范的合同或协议，受农民文化水平影响，农民对土地流转的合同和形式并不知晓。有的单凭村干部的口头承诺； 有的因农户反对尚未达成协议。以上行为严重侵犯了农民在土地流转中对有关协议和事项的知情权及参与权。
1.3土地用途改变后农民的生存环境日益恶化。根据《土地承包经营权流转管理办法（暂行）》规定，农村的土地流转仅仅只限于农用耕地，不可在流轉耕地上从事其他产业活动。但在具体的土地交易实践中，有些县乡的基层政府，为了提高本地区招商引资额度，提升部门政绩，不顾国家法规，私自与外来企业勾结，打着农业耕地流转，强行通过行政手段与企业签订土地流转合同。
1.4土地流转后农民就业权难以保障。受文化水平、劳动技能等因素的影响，在土地流转后，农民的从业水平有了一定程度的下降。一是农民的就业渠道比较狭窄，出现了就业困难，濒临失业的状态。二是就业水平较低。即使有部分农民实现了就业，但是其就业水平比较低。
1.5土地流转中农民的社保体系不完整。在改革开放后的很长一段时间内，土地依然是我国农村社会保障的根本来源，农民的大部分收入和保障权益，都来源于农户家庭对土地使用经营权的拥有。但是，随着近年来我国城市化进程的加快，国家征用农民土地面积迅速增长，原有的土地保障模式已经很难起到农村的全面社保作用。
2.开平区土地流转中农民权益受损的原因分析。 2.1农村土地产权不明晰。从目前我国现行的法律体系和行政规定上来讲，农民对于自身土地的产权属性，一直以来都存在着明显的缺陷和争议。从土地产权的法理学角度来讲，一个完整的土地产权必须囊括土地的处置权、收益权、经营权、所有权、使用权。但是，我国的家庭联产承包责任制自施行之初只赋予了农户个体的土地使用权和收益权，而在产权因素中最为关键的所有权和处置权上，一直没有一个明晰的界定。
2.2相关法律法规的缺失。缺乏完备的法律规定和规范的操作程序是制约土地流转、侵害农民权益的重要原因。最为关键的是农村土地的所有权主体规定不明晰，虽然我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归村集体所有，但在法规的具体实践中，村集体的概念并不明晰。
2.3农民权益保护意识差。由于地区发展的不平衡以及固有城乡二元体制的存在，我国农民与城镇居民相比，处于明显的弱势地位，他们既不能接受完整高等的教育培训，又因缺乏必要的硬件措施，在信息沟通上始终处于被动地位，以此导致的农民整体文化水平及法律权益意识缺陷不可避免的体现在了农村土地流转的交易事项中。
三、保障农村土地流转中农民权益的对策建议
1.落实土地政策，明晰土地产权。
1.1稳定家庭承包经营制度，明确农民土地承包经营权。自1978年我国开始在广大农村推广家庭联产承包责任制，农村土地承包在实质上只是使用权的转让，集体所有的农村土地在产权意义上并没有一个明确的法律定义，也缺乏具有明确产权的土地凭证，农民长久以来受约定俗成的农村土地政策影响，逐渐忽略了自身应该享有的完整土地权益。因此， 促使农户真正享有占有、使用、收益、处分四权统一的承包经营权是保障农民土地承包经营权的关键所在。
1.2严格落实土地流转政策，保障土地流转农民的经济利益。随着我国农村土地流转趋势的不断上升，各级政府的相关职能部门要根据形势需要做出积极应对的策略与方案，特别是在监督党的各项土地政策执行落实情况时，要着重建立省市县三级联动的土地监察管理体系，完善地区土地流转的信息公开平台，避免土地招标暗箱操作，让农民在土地流转中得到真正的政策实惠，经济实惠。
2.加强土地使用权流转的规范管理。
2.1规范土地承包合同制度，保障农民的自主承包权益。在土地流转过程中，土地承包合同管理部门首先要对土地交易双方主体的资质进行严格审查，对土地承包合同中规定列举的原承包期限、土地面积、土地流转用途、合同年限等重要信息仔细审核，避免日后土地纠纷的发生。此外，政府法律部门要积极为签订合同的农户提供有效的法律援助，做到在合同签订过程中，让参与农户全面知情、全程参与。
2.2健全土地流转机制，保证土地流转规范秩序运行。首先，为了确保土地交易信息公开透明，政府土地管理部门要积极建立地区土地流转的信息平台，防止土地交易上的暗箱操作和腐败行为发生。其次，要做好土地流转中的土地精确评估工作，创新土地流转过程中的纠纷调节机制，成立基层的土地交易公共平台和服务中心，明确具体的土地流转流程。这项措施在具体的执行过程中要特别注意规范相关基层政府和村集体干部的行为，在整个土地流转过程中，要始终做到信息公开、程序透明、运转规范。
2.3建立完备的土地流转服务网络。在村集体一级上，村干部要积极的进行实地调研和田野调查，掌握完整的土地信息和一手资料，并将土地信息定期如实的反应到上级土地管理部门；在乡镇政府级别上，土地管控部门要根据本地区实际在土地流转的重点区域设立基层土地流转服务站，在为农民提供基本的法律咨询和信息咨询工作的同时，还要积极听取本地农民对于土地流转政策的意见与建议，并将这些内容整理条列，送达上级政府部门，为改进土地流转政策提供有效信息。
3.明晰政府在土地流转中的职责。政府作为农村土地流转中的引导者和监督者，在规范土地流转中发挥着不可替代的作用，但需要注意的是，政府并非土地流转的参与主体，任何的农村土地流转交易都应是农户自发自愿的，是社会主义市场经济体制下的市场交易行为，政府不应以管理者或经营者自居去干涉农户的土地流转行为，更不能假借履行职能之名，分享土地地租，谋取经济利益。当然，政府在尊重农户土地经营流转自主性的同时，还要做好宏观的土地管控监督工作。
4.建立健全农村社会保障体系。在农村，土地是农民的命根子。农民依赖于土地，不仅因为土地是农民生产资料和生活资料的来源，而更重要的是土地还承载着农村社会保障的功能。政府有关部门要勇于解放思想，创新体制，完善土地流转保障机制，建立完善城乡公共服务保障体系，尽快研究制定全市统筹发展的产业、就业、土地、户籍、社会保障等配套政策，真正形成农民“失地不失业、失地不失利”，从而形成统筹城乡发展的新局面。
5.增强农民的法律意识和自我保护意识。基层政府作为农村土地流转的引导者和监督者，责无旁贷的要担负起宣传土地法律知识，提高农民文化水平的责任。首先，当地政府工作人员要利用媒体宣传、知识讲座、法律课堂等多种形式，向本地群众耐心细致的讲解土地流转知识，宣讲有关法律法规，积极解答农户疑问。对参与流转的农民进行全面深入的普法教育，并对有合理利益诉求的农户提供有效的法律援助，拓展农民利益维护渠道，增强农民的自我保护能力。
6.健全农村土地流转法律法规。农村土地流转的顺利规范进行，必须明确和完善土地流转中的相关法律法规，健全土地流转法律体系，明晰适用法规。立法部门要以《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》等法律为土地流转的基础法律框架，结合近期颁布的针对性较强的《农村土地承包经营权管理办法》、《最高人民法院关于审理农业承包合同糾纷案件若干问题的规定（试行）》等专门性法律文件，不断完善法律体系，丰富适用法律内容，使农村土地流转做到有法可依，有法可用。
参考文献：
[1]朱初照.农村土地流转中农民权益协调保障机制的研究：[D].杭州：浙江海洋学院，2013.
[2]王申.农村土地流转与农民权益保障研究：[D].北京：中国海洋大学，2012.6.
[3]开平区国土资源局.开平区土地利用现状：{ED/OL}.唐山：开平区国土资源局2013.3[2014-3-8]. http：//www.kpgt.lingdi.net/article-5662303-1.html.
[4]张勤云，江辉.浅析农村土地流转中农民权益的保护[J].中国农学通报.2011，27（6）：423-425.
[5]赵骏青，严行.当前土地流转制度与农民权益保护研究[J].安徽农业科学.2011，39（22）：13709-13710.
[6]松江区土地流转中农民权益保障探讨：[D].上海：上海交通大学，2008.6.
关键词：土地流转 农村 权益保护
党的十八届三中全会以来，农村的全面经济体制改革进入了一个崭新的阶段，土地流转的形式与内容也日渐丰富，目前我国土地流转状况随着立法、制度的不断完善，总体形势良好。但是，在土地流转过程中仍存在许多侵犯农民权益的现象，本文结合唐山市开平区农村土地流转的具体情况和实际问题，指出在土地流转过程中农民经济权益和社会权益缺失的情况，并依据相关问题的研究，提出针对性的措施和方法，寻求在农村土地流转过程中农民权益得以保护的有效途径。
一、唐山市开平区土地流转和农民权益保护现状
1.开平区土地流转的现状。目前，随着我国农村社会经济的不断发展，我国农业生产正呈现规模化、专业化方向的发展，传统的小农经济已经不适应现代农业发展需求，这势必要求在保持农村联产承包责任制长期不变的情况下，实现土地使用权有序的、规范的、合理的流转，开平区地处唐山市城乡结合地带，农村城镇化、农业生产规模化进程不断加快，土地流转也随之增长。
首先开平区的土地流转进程逐年加快。根据相关资料和调查显示，2014年，开平区本地农户通过各种形式，将土地承包经营权转出、包出、租出的占到了45%左右，比2005年中央《农村土地承包法》刚刚出台实施时增长了15%以上。截至2014年年底，租出、包出、转出耕地的面积占到了总耕地面积的三成左右，总面积约3188.75公顷。土地流转速度的加快，直接促进了开平区土地规模经营的进程。目前，全区20亩以上的规模经营面积接近1300公顷，占到了全区耕地总面积的41.7%。
其次，全区建设用地增长过快，土地流转可利用土地总面积缩减。开平区耕地总面积在快速减少。2009年，耕地面积占全区土地总面积的37.45%，在各类用地中居主导地位。但由于开平区是矿业城区，采煤采矿占地和塌陷导致耕地大量减少，同时城镇建设、大型独立工矿企业和基础设施建设也挤占了有限的耕地资源，耕地总量在迅速减少。1996-2014年间，全区耕地面积减少1506.82公顷，年均减少115.91公顷。此外，开平区重工业企业周边存在土地流转停滞不前的问题。
2.平区土地流转农民权益保护现状。
2.1农民土地使用经营权依法获得保障。随着农村土地二轮延包的落实，农民的承包地被依法确权，其土地承包经营权随之受到了法律保护。调查显示，在开平区151户有土地流转的农户中，有72.8%的农户的流转协议是通过书面协议或合同签订的，比2005 年的61.3%提高了11.5 个百分点，这在规范流转程序的同时，也提高了农民对相关土地流转合同的知情权及参与权。
2.2农民土地流转经济收益有所提高。土地流转费的高低直接影响了农户流转土地的意愿。根据有关数据统计，近年来开平区土地流转费呈上升局势。针对有些村子在土地流转过程中存在集体截留、克扣农户的土地流转费的行为，区有关部门采取措施将土地流转的收益全额返还给原承包户；对原来约定由村用土地流转收益代农户缴纳农业税的，在农业税免征后，双方采取协商的办法，将土地流转收益予以适当提高。另外，部分土地收益较高的地区，以土地入股形式实现了土地收益的分红进而实现农民收入的不断提高。
二、开平区农村土地流转中农民权益受损的表现及原因分析
1.开平区农村土地流转中农民权益受损的表现。
1.1农民土地承包自主权被削弱。一些基层领导干部利用自身职务之便，依仗手中行政权力强行推动开展土地流转， 严重损害农民土地承包权。部分村集体干部利用现有《农村土地承包法》对土地所有权主体规定模糊的漏洞，在签订协议时以集体代替个人，以集体意愿代替个人意愿，不按照《村民组织法》相关程序召开专门的村民大会进行协商，大包大揽全村土地的农业规模经营，严重削弱了农民土地承包经营的自主权和所有权。
1.2土地流转中农民知情权与参与权受损。在部分土地流转手续上， 个别村集体与土地流转的农户没有签订规范的合同或协议，受农民文化水平影响，农民对土地流转的合同和形式并不知晓。有的单凭村干部的口头承诺； 有的因农户反对尚未达成协议。以上行为严重侵犯了农民在土地流转中对有关协议和事项的知情权及参与权。
1.3土地用途改变后农民的生存环境日益恶化。根据《土地承包经营权流转管理办法（暂行）》规定，农村的土地流转仅仅只限于农用耕地，不可在流轉耕地上从事其他产业活动。但在具体的土地交易实践中，有些县乡的基层政府，为了提高本地区招商引资额度，提升部门政绩，不顾国家法规，私自与外来企业勾结，打着农业耕地流转，强行通过行政手段与企业签订土地流转合同。
1.4土地流转后农民就业权难以保障。受文化水平、劳动技能等因素的影响，在土地流转后，农民的从业水平有了一定程度的下降。一是农民的就业渠道比较狭窄，出现了就业困难，濒临失业的状态。二是就业水平较低。即使有部分农民实现了就业，但是其就业水平比较低。
1.5土地流转中农民的社保体系不完整。在改革开放后的很长一段时间内，土地依然是我国农村社会保障的根本来源，农民的大部分收入和保障权益，都来源于农户家庭对土地使用经营权的拥有。但是，随着近年来我国城市化进程的加快，国家征用农民土地面积迅速增长，原有的土地保障模式已经很难起到农村的全面社保作用。
2.开平区土地流转中农民权益受损的原因分析。 2.1农村土地产权不明晰。从目前我国现行的法律体系和行政规定上来讲，农民对于自身土地的产权属性，一直以来都存在着明显的缺陷和争议。从土地产权的法理学角度来讲，一个完整的土地产权必须囊括土地的处置权、收益权、经营权、所有权、使用权。但是，我国的家庭联产承包责任制自施行之初只赋予了农户个体的土地使用权和收益权，而在产权因素中最为关键的所有权和处置权上，一直没有一个明晰的界定。
2.2相关法律法规的缺失。缺乏完备的法律规定和规范的操作程序是制约土地流转、侵害农民权益的重要原因。最为关键的是农村土地的所有权主体规定不明晰，虽然我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归村集体所有，但在法规的具体实践中，村集体的概念并不明晰。
2.3农民权益保护意识差。由于地区发展的不平衡以及固有城乡二元体制的存在，我国农民与城镇居民相比，处于明显的弱势地位，他们既不能接受完整高等的教育培训，又因缺乏必要的硬件措施，在信息沟通上始终处于被动地位，以此导致的农民整体文化水平及法律权益意识缺陷不可避免的体现在了农村土地流转的交易事项中。
三、保障农村土地流转中农民权益的对策建议
1.落实土地政策，明晰土地产权。
1.1稳定家庭承包经营制度，明确农民土地承包经营权。自1978年我国开始在广大农村推广家庭联产承包责任制，农村土地承包在实质上只是使用权的转让，集体所有的农村土地在产权意义上并没有一个明确的法律定义，也缺乏具有明确产权的土地凭证，农民长久以来受约定俗成的农村土地政策影响，逐渐忽略了自身应该享有的完整土地权益。因此， 促使农户真正享有占有、使用、收益、处分四权统一的承包经营权是保障农民土地承包经营权的关键所在。
1.2严格落实土地流转政策，保障土地流转农民的经济利益。随着我国农村土地流转趋势的不断上升，各级政府的相关职能部门要根据形势需要做出积极应对的策略与方案，特别是在监督党的各项土地政策执行落实情况时，要着重建立省市县三级联动的土地监察管理体系，完善地区土地流转的信息公开平台，避免土地招标暗箱操作，让农民在土地流转中得到真正的政策实惠，经济实惠。
2.加强土地使用权流转的规范管理。
2.1规范土地承包合同制度，保障农民的自主承包权益。在土地流转过程中，土地承包合同管理部门首先要对土地交易双方主体的资质进行严格审查，对土地承包合同中规定列举的原承包期限、土地面积、土地流转用途、合同年限等重要信息仔细审核，避免日后土地纠纷的发生。此外，政府法律部门要积极为签订合同的农户提供有效的法律援助，做到在合同签订过程中，让参与农户全面知情、全程参与。
2.2健全土地流转机制，保证土地流转规范秩序运行。首先，为了确保土地交易信息公开透明，政府土地管理部门要积极建立地区土地流转的信息平台，防止土地交易上的暗箱操作和腐败行为发生。其次，要做好土地流转中的土地精确评估工作，创新土地流转过程中的纠纷调节机制，成立基层的土地交易公共平台和服务中心，明确具体的土地流转流程。这项措施在具体的执行过程中要特别注意规范相关基层政府和村集体干部的行为，在整个土地流转过程中，要始终做到信息公开、程序透明、运转规范。
2.3建立完备的土地流转服务网络。在村集体一级上，村干部要积极的进行实地调研和田野调查，掌握完整的土地信息和一手资料，并将土地信息定期如实的反应到上级土地管理部门；在乡镇政府级别上，土地管控部门要根据本地区实际在土地流转的重点区域设立基层土地流转服务站，在为农民提供基本的法律咨询和信息咨询工作的同时，还要积极听取本地农民对于土地流转政策的意见与建议，并将这些内容整理条列，送达上级政府部门，为改进土地流转政策提供有效信息。
3.明晰政府在土地流转中的职责。政府作为农村土地流转中的引导者和监督者，在规范土地流转中发挥着不可替代的作用，但需要注意的是，政府并非土地流转的参与主体，任何的农村土地流转交易都应是农户自发自愿的，是社会主义市场经济体制下的市场交易行为，政府不应以管理者或经营者自居去干涉农户的土地流转行为，更不能假借履行职能之名，分享土地地租，谋取经济利益。当然，政府在尊重农户土地经营流转自主性的同时，还要做好宏观的土地管控监督工作。
4.建立健全农村社会保障体系。在农村，土地是农民的命根子。农民依赖于土地，不仅因为土地是农民生产资料和生活资料的来源，而更重要的是土地还承载着农村社会保障的功能。政府有关部门要勇于解放思想，创新体制，完善土地流转保障机制，建立完善城乡公共服务保障体系，尽快研究制定全市统筹发展的产业、就业、土地、户籍、社会保障等配套政策，真正形成农民“失地不失业、失地不失利”，从而形成统筹城乡发展的新局面。
5.增强农民的法律意识和自我保护意识。基层政府作为农村土地流转的引导者和监督者，责无旁贷的要担负起宣传土地法律知识，提高农民文化水平的责任。首先，当地政府工作人员要利用媒体宣传、知识讲座、法律课堂等多种形式，向本地群众耐心细致的讲解土地流转知识，宣讲有关法律法规，积极解答农户疑问。对参与流转的农民进行全面深入的普法教育，并对有合理利益诉求的农户提供有效的法律援助，拓展农民利益维护渠道，增强农民的自我保护能力。
6.健全农村土地流转法律法规。农村土地流转的顺利规范进行，必须明确和完善土地流转中的相关法律法规，健全土地流转法律体系，明晰适用法规。立法部门要以《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》等法律为土地流转的基础法律框架，结合近期颁布的针对性较强的《农村土地承包经营权管理办法》、《最高人民法院关于审理农业承包合同糾纷案件若干问题的规定（试行）》等专门性法律文件，不断完善法律体系，丰富适用法律内容，使农村土地流转做到有法可依，有法可用。
参考文献：
[1]朱初照.农村土地流转中农民权益协调保障机制的研究：[D].杭州：浙江海洋学院，2013.
[2]王申.农村土地流转与农民权益保障研究：[D].北京：中国海洋大学，2012.6.
[3]开平区国土资源局.开平区土地利用现状：{ED/OL}.唐山：开平区国土资源局2013.3[2014-3-8]. http：//www.kpgt.lingdi.net/article-5662303-1.html.
[4]张勤云，江辉.浅析农村土地流转中农民权益的保护[J].中国农学通报.2011，27（6）：423-425.
[5]赵骏青，严行.当前土地流转制度与农民权益保护研究[J].安徽农业科学.2011，39（22）：13709-13710.
[6]松江区土地流转中农民权益保障探讨：[D].上海：上海交通大学，2008.6.