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[摘要]中国作为一个农业大国正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，在此转交过程中势必要求财政对农业的大力支持，而面对刚性的财政预算约束，中国财政农业支出规模的增长十分有限，这就要求政府更新财政农业支出观念，由单纯注重规模的增长，转变为既注重规模的稳定增长，又强调效益的提高。同时使财政农业支出更加合理以及运用财政农业支出资金更加高效，从而为解决农业“贫困的恶性循环”探求新的出路。
[关键词]农业贫困；财政支出；规模分析；效益分析；政策建议
[中图分类号]F323.9
[文献标识码]A
[文章编号]1002-7408(2008)09-0089-03
在中国，农业既是最典型的基础产业，又是作为发展中国家最需要发展的产业。但长期以来，由低生产率导致低收入、低收入导致低储蓄和低资本积累水平进而低生产率的“贫困恶性循环”使得由传统农业向现代农业转变非常缓慢。发展经济学理论认为，增加资本积累是治疗“贫困的恶性循环”的一剂灵丹妙药，通过对农业加大投入进而增加资本积累对于农业发展至关重要。改革开放以来，中国对农业主要投入主体由农户逐渐转向政府，财政农业支出总额在不断增加。然而支出增长缺乏稳定的保障机制，支出效益也比较低下，不利于农业持续健康发展。为了进一步缓解中国农业发展的资本约束，政府不仅要注重财政农业支出规模的增长，更应该强调其效益的提高。鉴于中国财力的有限性，财政农业支出规模不可能在短期内大幅度地增长。但是，提高财政农业支出效益的空间却很大。以提高支出效益为目标不仅有利于资源的优化配置，更有利于吸引社会资本向农业部门流动，增加农业投入总量。因此，如何稳定增长财政农业支出规模、提高其支出效益，充分发挥财政农业支出的导向性作用，以真正扭转农业“贫困的恶性循环”现象，正是本文所要研究的问题。
一、中国财政农业支出规模分析
财政农业支出的规模反映了政府对农业进行财政支持的大小，可以用绝对规模和相对规模来表示，通过对我国财政农业支出绝对规模和相对规模两个方面的变化特征进行描述、分析，可以对我国现阶段财政农业支出规模进行客观判断。
1．财政农业支出绝对规模分析。绝对规模是指在一定时期内，政府各级部门的财政农业支出总额及其增长速度(增长率)。用该指标对中国财政农业支出绝对规模的变化特征进行描述和实证分析：表1列出了中国改革开放以来各年份财政农业支出总额及其增长速度。从该表中可以看出，自1979年以来，中国财政农业支出总额基本处于下降态势，从1982年开始又缓慢增长，直到1986年支出总额才恢复到1979年时的水平，从1987年开始财政农业支出总额基本是稳步上升，特别是1999年以后，财政农业支出每年都以百亿元的规模上升。从总体上看，1978年到2005年中国财政农业支出总额高度增长，由150.66亿元增加到2450.31亿元，增长了16.26倍，并且保持了较高的增长速度。
1．财政农业支出总量效益。财政农业支出总量效益主要是指财政农业支出总规模所产生的效益，即财政农业支出对农业GDP的贡献程度。下面通过产出弹性对其进行描述和实证分析。
财政农业支出的产出弹性是指财政农业支出总额增长1％，所引起的农业GDP增长的百分比，即农业GDP变动对财政农业支出变动的反应程度。一般用产出弹性系数来表示产出弹性大小，产出弹性系数是农业GDP增长速度与财政农业支出总额增长速度之比值。如果假定其他条件不变，那么产出弹性系数越大，表明财政农业支出增长带来的农业GDP增长速度越快，支出效益就越好；相反，产出弹性系数越小，则表明财政农业支出增长带来的农业GDP增长速度越慢，支出效益就越差(暂且排除其他干扰因素)。
从表3中可以看出，自1979年以来，中国财政农业支出的产出弹性系数波动较大，1984年、1987年、1988年、1995年等年份产出弹性系数较大，而1998年、1999年、2000年这三年产出弹性系数很小，这说明由于多种因素的制约和影响，中国财政农业支出的总量效益时好时差，很不稳定。并且从1996年开始，农业GDP的增长速度大大低于财政农业支出总额的增长速度，二者的比值均小于1，且有下降趋势，特别是1998年，财政农业支出总额增长1％，农业GDP仅增长0.05％，说明财政农业支出的总量经济效益有所下降。
2．财政农业支出结构效益。财政农业支出的结构效益主要是指财政农业支出各个项目间的组合效益。支出结构是否合理，对财政支出整体效益发挥至关重要，从结构的角度研究财政农业支出效益，有利于我们全面认识财政农业支出效益的内涵。
财政农业支出结构直接决定了支出总额对农业领域中不同公共需求的满足程度。有关中国财政用于农业各项支出的结构变动数据表明，自改革开放以来，在中国财政农业支出总额当中，支援农村生产支出和各部门事业费所占份额较大，一直维持在50％以上，而农村救济费份额呈现下降趋势，并且对农业可持续发展起重要作用的农业基本建 设支出、农业科技三项费份额相对偏低，直接影响了财政农业支出的整体经济效益。
3．财政农业支出效益低下的原因分析。通过对中国财政农业支出总量效益和结构效益进行定量分析，发现财政农业支出效益状况不容乐观。现阶段，导致支出效益低下的原因除了支出规模水平有限，支出结构不尽合理以外，主要还有以下几点原因：
第一，在财政预算管理体制上，中央政府和地方政府的财权与事权不匹配。中央政府与地方政府之间的事权划分缺乏法律规范，各级政府之间事权的划分仍然处于清楚与不清楚并存的混沌状态，并且在地方政府财政收入下降的情况下，其事权范围却不断扩大，原来由中央政府负担的许多支出事项都划由地方财政列支，虽然中央政府通过一系列转移支付形式对地方既得利益进行照顾，确保地方财政收入得以快速增长，但是，分税制实施的规范性对地方政府财政收入施加了很大的约束。这种财权与事权的不匹配导致地方财政预算支出压力的不断加大，必然对地方政府财政农业支出的增长形成一定制约，最终导致财政农业支出效益的下降。
第二，财政农业支出预算约束软化。现阶段，中国财政农业支出预算并没有真正形成强有力的资金使用和管理的法律约束，这主要表现在两个方面：其一。政府特别是地方政府执行<农业法>大打折扣，未能按其中相关法律要求安排预算，口头上加大对农业的投入，实际上却按照利益机制的诱导配置财政资源，热衷于发展具有政绩信号传递功能的竞争性项目，倾向于支持利税贡献能力较强的行业。其二，财政农业支出预算资金到位率低，挪用挤占现象严重。许多政府未能按照《预算法》规定进行预算资金管理和执行预算，甚至采用平衡预算的办法，蚕食财政农业支出资金。
第三，管理监督机制不健全，容易造成财政农业支出资金流失。虽然各级财政部门和财政农业支出资金管理部门对资金的使用管理有不少规章制度，但由于缺乏严格的监督机制和有效的制约方法，在财政农业支出资金的使用过程中挤占、转移和乱支乱花等问题仍很突出。
三、政策建议
通过对中国财政介入农业发展必要性的理论探讨，以及结合中国具体情况对财政农业支出的规模和效益的实证分析，笔者认为政府应注意进一步完善中国财政农业支出政策。现提出以下可行性建议：
1．进一步强化财政农业支出的法律约束机制，稳步增加财政农业支出。在社会主义市场经济条件下，财政农业支出应该依法进行。建立健全财政农业支出法规体系，是加强财政农业支出资金管理，提高其支出效益的基本保障。在国家现行的《农业法》中，对各级政府财政农业支出责任和支出方式的规定过于笼统，实际执行中可操作性较差，很难对各级政府特别是地方政府的财政农业支出行为形成强制性约束。因此，有必要对现行《农业法》进行完善并制定相应的配套法规和实施细则，明确规定财政农业支出的范围、支出的增长幅度、支出方式和政策工具，强化政府财政稳步增加农业支出的法律约束。同时也应该强化《预算法》对财政农业支出预算的编制、执行的约束，为财政农业支出效益目标的实现提供强有力的法律规范性约束。
2．充分发挥财政杠杆作用，积极引导其他资金注入农业领域。中国农业还处于一种相当分散、基础薄弱、收益较低的发展阶段，要承受自然和市场的双重风险。目前，在整个农业投入体系中，财政农业支出的份额呈下降趋势，与农业投入的实际需求相比，难以满足农业发展的现实需求，有限的财政农业支出只能起到示范性和导向性作用，要提高财政农业支出效益，政府应该充分发挥财政杠杆作用，积极引导其他主体对农业进行投入，形成资金使用的整体合力。
3．优化财政农业支出结构，加大对农业基础设施建设和农业科技研究、推广的支持力度。大量研究表明，农业基础设施建设和农业科技研究对于提高农业的综合生产能力和农产品的国际竞争力具有重要作用。由于受中国有限耕地资源的束缚，依靠科技进步和创新来提高农作物的单产水平是提高农业综合生产能力的主要途径，同时为了提高农产品的质量和国际竞争力也要求政府增加农业的科技投入，农业技术进步可以通过提升农业投入要素的自身效率和组合效率对农业经济增长产生推动作用。所以。政府应该大力支持农业科技的研究和推广，加大对农业科研的财政投入。
4．进一步完善财政农业支出资金的监管制度。财政农业支出资金有限，充分发挥资金使用效益，就要不断完善财政农业支出资金的监管制度，使财政农业支出走向法制化、规范化轨道。应以政府采购来改进财政农业支出资金的管理机制。运用法律的、行政的、经济的手段对预算支出实行全程管理和监督，改变那種支出指标分配到部门后就不再过问资金使用效果的状况。采用政府采购可以起到节约财政农业支出预算资金，降低采购成本，防止重复购置，优化资源配置和抑制腐败现象，防止财政农业支出资金被占用和挪用等重要作用。而且，要进一步完善财政内部监督、审计监督与社会舆论监督相结合的财政农业支出资金监管体系，明确界定监管体系各构成部分的职能，真正做到责、权、利相统一。
[责任编辑：孙 巍]
[关键词]农业贫困；财政支出；规模分析；效益分析；政策建议
[中图分类号]F323.9
[文献标识码]A
[文章编号]1002-7408(2008)09-0089-03
在中国，农业既是最典型的基础产业，又是作为发展中国家最需要发展的产业。但长期以来，由低生产率导致低收入、低收入导致低储蓄和低资本积累水平进而低生产率的“贫困恶性循环”使得由传统农业向现代农业转变非常缓慢。发展经济学理论认为，增加资本积累是治疗“贫困的恶性循环”的一剂灵丹妙药，通过对农业加大投入进而增加资本积累对于农业发展至关重要。改革开放以来，中国对农业主要投入主体由农户逐渐转向政府，财政农业支出总额在不断增加。然而支出增长缺乏稳定的保障机制，支出效益也比较低下，不利于农业持续健康发展。为了进一步缓解中国农业发展的资本约束，政府不仅要注重财政农业支出规模的增长，更应该强调其效益的提高。鉴于中国财力的有限性，财政农业支出规模不可能在短期内大幅度地增长。但是，提高财政农业支出效益的空间却很大。以提高支出效益为目标不仅有利于资源的优化配置，更有利于吸引社会资本向农业部门流动，增加农业投入总量。因此，如何稳定增长财政农业支出规模、提高其支出效益，充分发挥财政农业支出的导向性作用，以真正扭转农业“贫困的恶性循环”现象，正是本文所要研究的问题。
一、中国财政农业支出规模分析
财政农业支出的规模反映了政府对农业进行财政支持的大小，可以用绝对规模和相对规模来表示，通过对我国财政农业支出绝对规模和相对规模两个方面的变化特征进行描述、分析，可以对我国现阶段财政农业支出规模进行客观判断。
1．财政农业支出绝对规模分析。绝对规模是指在一定时期内，政府各级部门的财政农业支出总额及其增长速度(增长率)。用该指标对中国财政农业支出绝对规模的变化特征进行描述和实证分析：表1列出了中国改革开放以来各年份财政农业支出总额及其增长速度。从该表中可以看出，自1979年以来，中国财政农业支出总额基本处于下降态势，从1982年开始又缓慢增长，直到1986年支出总额才恢复到1979年时的水平，从1987年开始财政农业支出总额基本是稳步上升，特别是1999年以后，财政农业支出每年都以百亿元的规模上升。从总体上看，1978年到2005年中国财政农业支出总额高度增长，由150.66亿元增加到2450.31亿元，增长了16.26倍，并且保持了较高的增长速度。
1．财政农业支出总量效益。财政农业支出总量效益主要是指财政农业支出总规模所产生的效益，即财政农业支出对农业GDP的贡献程度。下面通过产出弹性对其进行描述和实证分析。
财政农业支出的产出弹性是指财政农业支出总额增长1％，所引起的农业GDP增长的百分比，即农业GDP变动对财政农业支出变动的反应程度。一般用产出弹性系数来表示产出弹性大小，产出弹性系数是农业GDP增长速度与财政农业支出总额增长速度之比值。如果假定其他条件不变，那么产出弹性系数越大，表明财政农业支出增长带来的农业GDP增长速度越快，支出效益就越好；相反，产出弹性系数越小，则表明财政农业支出增长带来的农业GDP增长速度越慢，支出效益就越差(暂且排除其他干扰因素)。
从表3中可以看出，自1979年以来，中国财政农业支出的产出弹性系数波动较大，1984年、1987年、1988年、1995年等年份产出弹性系数较大，而1998年、1999年、2000年这三年产出弹性系数很小，这说明由于多种因素的制约和影响，中国财政农业支出的总量效益时好时差，很不稳定。并且从1996年开始，农业GDP的增长速度大大低于财政农业支出总额的增长速度，二者的比值均小于1，且有下降趋势，特别是1998年，财政农业支出总额增长1％，农业GDP仅增长0.05％，说明财政农业支出的总量经济效益有所下降。
2．财政农业支出结构效益。财政农业支出的结构效益主要是指财政农业支出各个项目间的组合效益。支出结构是否合理，对财政支出整体效益发挥至关重要，从结构的角度研究财政农业支出效益，有利于我们全面认识财政农业支出效益的内涵。
财政农业支出结构直接决定了支出总额对农业领域中不同公共需求的满足程度。有关中国财政用于农业各项支出的结构变动数据表明，自改革开放以来，在中国财政农业支出总额当中，支援农村生产支出和各部门事业费所占份额较大，一直维持在50％以上，而农村救济费份额呈现下降趋势，并且对农业可持续发展起重要作用的农业基本建 设支出、农业科技三项费份额相对偏低，直接影响了财政农业支出的整体经济效益。
3．财政农业支出效益低下的原因分析。通过对中国财政农业支出总量效益和结构效益进行定量分析，发现财政农业支出效益状况不容乐观。现阶段，导致支出效益低下的原因除了支出规模水平有限，支出结构不尽合理以外，主要还有以下几点原因：
第一，在财政预算管理体制上，中央政府和地方政府的财权与事权不匹配。中央政府与地方政府之间的事权划分缺乏法律规范，各级政府之间事权的划分仍然处于清楚与不清楚并存的混沌状态，并且在地方政府财政收入下降的情况下，其事权范围却不断扩大，原来由中央政府负担的许多支出事项都划由地方财政列支，虽然中央政府通过一系列转移支付形式对地方既得利益进行照顾，确保地方财政收入得以快速增长，但是，分税制实施的规范性对地方政府财政收入施加了很大的约束。这种财权与事权的不匹配导致地方财政预算支出压力的不断加大，必然对地方政府财政农业支出的增长形成一定制约，最终导致财政农业支出效益的下降。
第二，财政农业支出预算约束软化。现阶段，中国财政农业支出预算并没有真正形成强有力的资金使用和管理的法律约束，这主要表现在两个方面：其一。政府特别是地方政府执行<农业法>大打折扣，未能按其中相关法律要求安排预算，口头上加大对农业的投入，实际上却按照利益机制的诱导配置财政资源，热衷于发展具有政绩信号传递功能的竞争性项目，倾向于支持利税贡献能力较强的行业。其二，财政农业支出预算资金到位率低，挪用挤占现象严重。许多政府未能按照《预算法》规定进行预算资金管理和执行预算，甚至采用平衡预算的办法，蚕食财政农业支出资金。
第三，管理监督机制不健全，容易造成财政农业支出资金流失。虽然各级财政部门和财政农业支出资金管理部门对资金的使用管理有不少规章制度，但由于缺乏严格的监督机制和有效的制约方法，在财政农业支出资金的使用过程中挤占、转移和乱支乱花等问题仍很突出。
三、政策建议
通过对中国财政介入农业发展必要性的理论探讨，以及结合中国具体情况对财政农业支出的规模和效益的实证分析，笔者认为政府应注意进一步完善中国财政农业支出政策。现提出以下可行性建议：
1．进一步强化财政农业支出的法律约束机制，稳步增加财政农业支出。在社会主义市场经济条件下，财政农业支出应该依法进行。建立健全财政农业支出法规体系，是加强财政农业支出资金管理，提高其支出效益的基本保障。在国家现行的《农业法》中，对各级政府财政农业支出责任和支出方式的规定过于笼统，实际执行中可操作性较差，很难对各级政府特别是地方政府的财政农业支出行为形成强制性约束。因此，有必要对现行《农业法》进行完善并制定相应的配套法规和实施细则，明确规定财政农业支出的范围、支出的增长幅度、支出方式和政策工具，强化政府财政稳步增加农业支出的法律约束。同时也应该强化《预算法》对财政农业支出预算的编制、执行的约束，为财政农业支出效益目标的实现提供强有力的法律规范性约束。
2．充分发挥财政杠杆作用，积极引导其他资金注入农业领域。中国农业还处于一种相当分散、基础薄弱、收益较低的发展阶段，要承受自然和市场的双重风险。目前，在整个农业投入体系中，财政农业支出的份额呈下降趋势，与农业投入的实际需求相比，难以满足农业发展的现实需求，有限的财政农业支出只能起到示范性和导向性作用，要提高财政农业支出效益，政府应该充分发挥财政杠杆作用，积极引导其他主体对农业进行投入，形成资金使用的整体合力。
3．优化财政农业支出结构，加大对农业基础设施建设和农业科技研究、推广的支持力度。大量研究表明，农业基础设施建设和农业科技研究对于提高农业的综合生产能力和农产品的国际竞争力具有重要作用。由于受中国有限耕地资源的束缚，依靠科技进步和创新来提高农作物的单产水平是提高农业综合生产能力的主要途径，同时为了提高农产品的质量和国际竞争力也要求政府增加农业的科技投入，农业技术进步可以通过提升农业投入要素的自身效率和组合效率对农业经济增长产生推动作用。所以。政府应该大力支持农业科技的研究和推广，加大对农业科研的财政投入。
4．进一步完善财政农业支出资金的监管制度。财政农业支出资金有限，充分发挥资金使用效益，就要不断完善财政农业支出资金的监管制度，使财政农业支出走向法制化、规范化轨道。应以政府采购来改进财政农业支出资金的管理机制。运用法律的、行政的、经济的手段对预算支出实行全程管理和监督，改变那種支出指标分配到部门后就不再过问资金使用效果的状况。采用政府采购可以起到节约财政农业支出预算资金，降低采购成本，防止重复购置，优化资源配置和抑制腐败现象，防止财政农业支出资金被占用和挪用等重要作用。而且，要进一步完善财政内部监督、审计监督与社会舆论监督相结合的财政农业支出资金监管体系，明确界定监管体系各构成部分的职能，真正做到责、权、利相统一。
[责任编辑：孙 巍]