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[摘要]高等学校作为高等教育的实施机构承担着越来越大的责任。在管理的视野中，高校问责制是基于权责对等的责任追究制度；在治理视野中，高校问责制是资源使用效率的对外说明。目前我国在实施高校问责制的过程中存在着问责客体及其责任不明晰、异体问责力度不足、高校问责机构缺失、高校信息公开的有限性、问责文化缺失等问题。针对上述需要明确高校内部责任主體的职责、建立多元的问责方式、建立专门的问责机构、建立高校信息发布系统以及加强问责文化教育。
[关键字]问责制 高校问责制 实施困境 实施策略
[中图分类号]G64 高等教育理论
随着经济的快速发展，我国高等教育面临着很大的压力，高等教育的发展如何能够在保证自身发展的前提下满足各方面的社会需求，如何在规模扩大的同时能够保障高等教育质量就成为了一个值得思考的问题。高等学校作为高等教育的实施机构，必然承担着越来越大的生存与发展的责任。因此，高校必然要适应外部环境，积极应对来自于政府、社会公众、学生以及家长的问责，履行解释说明责任的义务。
一、高校问责制的含义
问责制在高等教育领域的兴起是在20世纪80年代的英美等国家，并且逐步成为影响英美高等教育发展方向的重要力量。在国外，高校问责制的理论成果已经非常丰硕，实践也趋于成熟。高校问责制的含义是，高等学校需要对他人进行责任报告，就其如何使用高等教育资源、资源使用的效果等问题作出回应性的说明。目前在我国高等教育领域中实施的问责制则是较多的应用于行政领域，是基于权责对等，进行责任追究的一种制度。
在高等教育领域的问责是一个比较宽泛的概念，综合学者们对高等学校问责制概念的分析可以看出他们是从两种视野来分析高校问责制，一种是管理的视野，另一种是治理的视野。在管理的视野中，高校问责制度的基础是权力与责任，是基于法律赋予高校的权力，高校应该承担起相应的责任。此时的高等学校问责制是基于责任追究的高等学校行政问责制度，属于高等学校同体问责。同体问责的力量主要来自于学校内部监督部门。在治理的视野中，高等学校问责制是指高校向其他利益群体报告、解释高等教育资源的使用情况与使用效果，证明、回答其自身是否正确的履行职责、合理的使用资源，最终达到提高高等教育质量目的的过程。异体问责力量主要来自于政府、教育主管部门、社会组织以及其他利益相关者。
二、我国高校问责制的实施困境
由于制度设计及运行机制还不太完善，我国高等学校问责制度的实施的还存在着一些困境。我们需要准确的把握和分析这些问题。
1.问责客体及其责任不明晰
高校同体问题制度的前提就是明确责任。在法理学上，责任有三层含义，首先是分内该做的事、其次是对于特定事项的发生以及发展变化特定的人都需要负有积极的义务，最后是因没有做好前两项而承担的不利后果或强制性义务。高校同体问责制度的本质在于权责对等，如果权利和责任不清楚就不能明确由谁来承担什么责任，也就无法有效进行责任追究。根据当前我国高校行政问责的实施现状来看，学校内部的权责关系仍然界定不清，高校内部的管理体制与权力关系还存在着一些弊端。
2.异体问责力度不足
在高校问责体系中，异体问责也同样发挥着重要的作用，但是在高校问责制实施的过程中，异体问责往往被忽略。异体问责的力量不仅仅来自于政府、教育主管部门、社会组织，还可以来自于高校内部的学生、教师、新闻媒体等等。教师与学生对学校的管理有着监督的权力，但是其监督作用往往被忽视，对学校做出的决策几乎没有质疑权与调查权，这是高校异体问责缺失的一种表现。
3.高校问责机构缺失
我国高校在问责方面还没有建立起一个专门进行问责的机构。例如在已经台的《昆明理工大学行政问责实施办法》中在问责程序启动之后由纪检监察室、党委办公室、校长办公室、组织部、人事处、审计处及有关部门组成调查组进行调查。由此可见，进行问责的机构是在事情发生之后，因问责程序启动才后临时建立的，而非常设机构。这样的临时组织只能对学校内部进行行政问责，无法处理平时其他利益相关者对高校的问责。这样有可能会降低问责的科学民主性与客观性。加之政府在高校问责中有着绝对的权威，客观上会抑制高校的自主权。
4.高校信息公开的有限性
多元利益主体参与问责是高校问责制度实施的有效途径。多元的利益主体需要通过了解高校的信息进行对高校的监督，因此信息是否公开直接关系到高校问责的最终效果。信息的公开，意味着将要接受社会公众的监督，意味着高校在行使权力时多了一层限制。现实中，高校往往不愿意完全公开信息，即便有部分高校有信息公开的意识，遵守《高等学校信息公开法》，也会因为对公开内容及公开方式的不清晰致使高校公开的信息有限。没有充分的信息，利益相关者也就无法判断高校里的责任主体是否正确地使用了权力以及履行了职责。
5.问责文化缺失
问责文化也是影响我国高校问责制度实施的主要原因之一。问责文化缺失主要表现在一下几个方面：第一，表现在责任主体的责任意识淡薄。责任主体的责任意识直接关系到其行为的规范与否以及管理活动是否有效；第二，表现在自律意识较弱，是责任主体在行使权力履行职责的过程中缺乏自我约束力量；第三，表现在其他利益相关者缺乏参与意识，对自己的参与问责的权力没有相对清晰的认识。
三、我国高校问责制实施的有效策略
根据我国高校问责制实施过程中遇到的困境，相应提出以下几方面的实施策略，分别是：
1.明确高校内部责任主体的职责
我国高校现存的三大权力系统分别是政治权力系统、行政管理权力系统、学术权力系统。要明确高校内部责任主体的职责首先需要平衡三大权力系统之间的权力。我国现有的教育法律中对高校内部责任主体的权力范围表述还不够明确。要克服问责客体及其职责不明晰这一问题需要从高校内部入手，明确不同部门之间的职责划分。并且需要用岗位职责、规章制度以及法律法规对高校内部责任主体的职责进行明确规定。只有责任主体、责任内容以及问责主体、问责程序、问责方式都进行了明确的规定才能形成清晰明了又严格的权责体系。高等学校问责制度的实施才能有序地进行。 2.建立多元的问责方式
问责的多元化是指问责主体与问责方式的多元化。高等学校问责制可以理解为是为实现多元监管主体的权力而开展的制度化活动，在教育法规中体现出我国高等教育监管主体具有多元性，也就是问责主体具有多元性。根据高等学校问责的分类可知高校问责的主体既包括同体问责主体，又包括异体问责主体。问责方式多元化是指不拘于责任追究的同体问责，可以采用由政府制定政策法规、高等学校评估机构实施、高校利益相关者参与的异体问责。因此，问责主体的多元化是保证高等学校问责制的实施有效策略。
3.建立专门的问责机构
在国外高校问责制实施的过程中也是依托于特定的组织机构。例如美国是各州立法机构指定一批学校外部人士组成的董事会对高校发展的重大问题进行审议和监督，也可以由各州政府组织的高等教育委员会，为了把对高校管理的干预控制在科学合理范围之内，它会吸收社会各界的人士参与。因此，想要保证问责的科学性、公正性和合理性，应该建立一个公正、权威、专业化程度较高的问责实施机构来实施高校问责制。问责实施机构的专业化和系统化也可以使高校摆脱问责泛滥的局面，有利于提高问责的效果和声誉。
4.建立高校信息发布系统
网络现在已经成为最方便快捷的沟通方式，高校每年定期在本校的网站上发布年度信息并非难事，高校可以再自己的网站上建立信息数据发布系统，以便普通公众和院校能够方便快捷地查询到自己需要的信息，提高信息在择校和管理活动中的利用率。高校的各级领导和各职能部门的领导也可以建立公开网站、公开电话、直接听取公众的陈述，了解公众的建议，强化与公众的联系，达成与社会公众之间的互动关系，让公众有个了解信息和问责的畅通渠道。
5.加强问责文化教育
良好的问责文化是我国高校问责制度实施的一个必要条件。要加强问责文化教育，首先需要树立责任主体的责任意识。因为对知识与教育的渴望，公众对高校的期望越来越高，所以高校必须承担起自己的责任来满足公众的需要。其次需要强化权责一致的观念。从现代公共管理学的角度来看，权利与责任是不可分割的，两者是成正比的。在一定程度上责任还以限制权力的行使。因此在高校自主权力越来越凸显的时候，也意味着责任越来越大。最后需要培养积极参与的民主文化。这要求培养高校利益相关者广泛参与高校监督的意识，公民应该积极主动，把问责当做一种权力也是一种义务。
随着我国高等学校独立法人地位的确立，高等学校的自主权越来越多，如招生录取、物资采购、经费使用等方面。但是，与之相适应权力制约措施并没有及时跟进，使得高校的权力和责任不对称，容易造成权力膨胀。高等学校问责制的实施能够在一定程度上缓解大学自治与社会责任平衡之间的问题，可以控制权力滥用的现象，可以保障公共资源确实是在为公共利益服务，最终实现社会的公平正义。
[参考文献]
[1]王淑娟.美国公立院校的州问责制[M].北京，知识产权出版社，2010.
[2]申素平.公立高等学校与政府的分权理论[J].比较教育研究，2003（8），1-4.
[3]高耀丽.英国高等教育问责制及其启示[J].高等教育研究，2005（11），103-107.
[4]朱生营.当前我国高校问责制的不足与改进[J].煤炭高等教育，2006（6），11-13.
[5]徐木兴.高校教育问责制实施途径研究[J].高等农业教育，2006（10），20-22.
[6]冯遵永，李红海.美国高校问责制功能辨析及启示[J].煤炭高等教育，2008（6），94-96.
[7]柳亮.大学信任与高等教育问责[J].教育发展研究，2010（1）：17-21.
[8]司林波，郑宏宇.教育问责制的理论探讨[J].教育理论与实践，2010（7），28-30.
[9]徐敏.高校信息公開与现代大学制度建设[J].江苏高教，2011（1），43-45.
[10]司林波，孟卫东.教育问责制在中国的构建[J].中国行政管理，2011（6），24-27.
[11]吴先芳.构建我国高等教育问责制的探讨[D].湖南大学，2007，硕士.
[12]陈冰玉.论高校问责制[D].中南民族大学，2007，硕士.
（作者单位：山西大学教育科学学院 山西太原）
[关键字]问责制 高校问责制 实施困境 实施策略
[中图分类号]G64 高等教育理论
随着经济的快速发展，我国高等教育面临着很大的压力，高等教育的发展如何能够在保证自身发展的前提下满足各方面的社会需求，如何在规模扩大的同时能够保障高等教育质量就成为了一个值得思考的问题。高等学校作为高等教育的实施机构，必然承担着越来越大的生存与发展的责任。因此，高校必然要适应外部环境，积极应对来自于政府、社会公众、学生以及家长的问责，履行解释说明责任的义务。
一、高校问责制的含义
问责制在高等教育领域的兴起是在20世纪80年代的英美等国家，并且逐步成为影响英美高等教育发展方向的重要力量。在国外，高校问责制的理论成果已经非常丰硕，实践也趋于成熟。高校问责制的含义是，高等学校需要对他人进行责任报告，就其如何使用高等教育资源、资源使用的效果等问题作出回应性的说明。目前在我国高等教育领域中实施的问责制则是较多的应用于行政领域，是基于权责对等，进行责任追究的一种制度。
在高等教育领域的问责是一个比较宽泛的概念，综合学者们对高等学校问责制概念的分析可以看出他们是从两种视野来分析高校问责制，一种是管理的视野，另一种是治理的视野。在管理的视野中，高校问责制度的基础是权力与责任，是基于法律赋予高校的权力，高校应该承担起相应的责任。此时的高等学校问责制是基于责任追究的高等学校行政问责制度，属于高等学校同体问责。同体问责的力量主要来自于学校内部监督部门。在治理的视野中，高等学校问责制是指高校向其他利益群体报告、解释高等教育资源的使用情况与使用效果，证明、回答其自身是否正确的履行职责、合理的使用资源，最终达到提高高等教育质量目的的过程。异体问责力量主要来自于政府、教育主管部门、社会组织以及其他利益相关者。
二、我国高校问责制的实施困境
由于制度设计及运行机制还不太完善，我国高等学校问责制度的实施的还存在着一些困境。我们需要准确的把握和分析这些问题。
1.问责客体及其责任不明晰
高校同体问题制度的前提就是明确责任。在法理学上，责任有三层含义，首先是分内该做的事、其次是对于特定事项的发生以及发展变化特定的人都需要负有积极的义务，最后是因没有做好前两项而承担的不利后果或强制性义务。高校同体问责制度的本质在于权责对等，如果权利和责任不清楚就不能明确由谁来承担什么责任，也就无法有效进行责任追究。根据当前我国高校行政问责的实施现状来看，学校内部的权责关系仍然界定不清，高校内部的管理体制与权力关系还存在着一些弊端。
2.异体问责力度不足
在高校问责体系中，异体问责也同样发挥着重要的作用，但是在高校问责制实施的过程中，异体问责往往被忽略。异体问责的力量不仅仅来自于政府、教育主管部门、社会组织，还可以来自于高校内部的学生、教师、新闻媒体等等。教师与学生对学校的管理有着监督的权力，但是其监督作用往往被忽视，对学校做出的决策几乎没有质疑权与调查权，这是高校异体问责缺失的一种表现。
3.高校问责机构缺失
我国高校在问责方面还没有建立起一个专门进行问责的机构。例如在已经台的《昆明理工大学行政问责实施办法》中在问责程序启动之后由纪检监察室、党委办公室、校长办公室、组织部、人事处、审计处及有关部门组成调查组进行调查。由此可见，进行问责的机构是在事情发生之后，因问责程序启动才后临时建立的，而非常设机构。这样的临时组织只能对学校内部进行行政问责，无法处理平时其他利益相关者对高校的问责。这样有可能会降低问责的科学民主性与客观性。加之政府在高校问责中有着绝对的权威，客观上会抑制高校的自主权。
4.高校信息公开的有限性
多元利益主体参与问责是高校问责制度实施的有效途径。多元的利益主体需要通过了解高校的信息进行对高校的监督，因此信息是否公开直接关系到高校问责的最终效果。信息的公开，意味着将要接受社会公众的监督，意味着高校在行使权力时多了一层限制。现实中，高校往往不愿意完全公开信息，即便有部分高校有信息公开的意识，遵守《高等学校信息公开法》，也会因为对公开内容及公开方式的不清晰致使高校公开的信息有限。没有充分的信息，利益相关者也就无法判断高校里的责任主体是否正确地使用了权力以及履行了职责。
5.问责文化缺失
问责文化也是影响我国高校问责制度实施的主要原因之一。问责文化缺失主要表现在一下几个方面：第一，表现在责任主体的责任意识淡薄。责任主体的责任意识直接关系到其行为的规范与否以及管理活动是否有效；第二，表现在自律意识较弱，是责任主体在行使权力履行职责的过程中缺乏自我约束力量；第三，表现在其他利益相关者缺乏参与意识，对自己的参与问责的权力没有相对清晰的认识。
三、我国高校问责制实施的有效策略
根据我国高校问责制实施过程中遇到的困境，相应提出以下几方面的实施策略，分别是：
1.明确高校内部责任主体的职责
我国高校现存的三大权力系统分别是政治权力系统、行政管理权力系统、学术权力系统。要明确高校内部责任主体的职责首先需要平衡三大权力系统之间的权力。我国现有的教育法律中对高校内部责任主体的权力范围表述还不够明确。要克服问责客体及其职责不明晰这一问题需要从高校内部入手，明确不同部门之间的职责划分。并且需要用岗位职责、规章制度以及法律法规对高校内部责任主体的职责进行明确规定。只有责任主体、责任内容以及问责主体、问责程序、问责方式都进行了明确的规定才能形成清晰明了又严格的权责体系。高等学校问责制度的实施才能有序地进行。 2.建立多元的问责方式
问责的多元化是指问责主体与问责方式的多元化。高等学校问责制可以理解为是为实现多元监管主体的权力而开展的制度化活动，在教育法规中体现出我国高等教育监管主体具有多元性，也就是问责主体具有多元性。根据高等学校问责的分类可知高校问责的主体既包括同体问责主体，又包括异体问责主体。问责方式多元化是指不拘于责任追究的同体问责，可以采用由政府制定政策法规、高等学校评估机构实施、高校利益相关者参与的异体问责。因此，问责主体的多元化是保证高等学校问责制的实施有效策略。
3.建立专门的问责机构
在国外高校问责制实施的过程中也是依托于特定的组织机构。例如美国是各州立法机构指定一批学校外部人士组成的董事会对高校发展的重大问题进行审议和监督，也可以由各州政府组织的高等教育委员会，为了把对高校管理的干预控制在科学合理范围之内，它会吸收社会各界的人士参与。因此，想要保证问责的科学性、公正性和合理性，应该建立一个公正、权威、专业化程度较高的问责实施机构来实施高校问责制。问责实施机构的专业化和系统化也可以使高校摆脱问责泛滥的局面，有利于提高问责的效果和声誉。
4.建立高校信息发布系统
网络现在已经成为最方便快捷的沟通方式，高校每年定期在本校的网站上发布年度信息并非难事，高校可以再自己的网站上建立信息数据发布系统，以便普通公众和院校能够方便快捷地查询到自己需要的信息，提高信息在择校和管理活动中的利用率。高校的各级领导和各职能部门的领导也可以建立公开网站、公开电话、直接听取公众的陈述，了解公众的建议，强化与公众的联系，达成与社会公众之间的互动关系，让公众有个了解信息和问责的畅通渠道。
5.加强问责文化教育
良好的问责文化是我国高校问责制度实施的一个必要条件。要加强问责文化教育，首先需要树立责任主体的责任意识。因为对知识与教育的渴望，公众对高校的期望越来越高，所以高校必须承担起自己的责任来满足公众的需要。其次需要强化权责一致的观念。从现代公共管理学的角度来看，权利与责任是不可分割的，两者是成正比的。在一定程度上责任还以限制权力的行使。因此在高校自主权力越来越凸显的时候，也意味着责任越来越大。最后需要培养积极参与的民主文化。这要求培养高校利益相关者广泛参与高校监督的意识，公民应该积极主动，把问责当做一种权力也是一种义务。
随着我国高等学校独立法人地位的确立，高等学校的自主权越来越多，如招生录取、物资采购、经费使用等方面。但是，与之相适应权力制约措施并没有及时跟进，使得高校的权力和责任不对称，容易造成权力膨胀。高等学校问责制的实施能够在一定程度上缓解大学自治与社会责任平衡之间的问题，可以控制权力滥用的现象，可以保障公共资源确实是在为公共利益服务，最终实现社会的公平正义。
[参考文献]
[1]王淑娟.美国公立院校的州问责制[M].北京，知识产权出版社，2010.
[2]申素平.公立高等学校与政府的分权理论[J].比较教育研究，2003（8），1-4.
[3]高耀丽.英国高等教育问责制及其启示[J].高等教育研究，2005（11），103-107.
[4]朱生营.当前我国高校问责制的不足与改进[J].煤炭高等教育，2006（6），11-13.
[5]徐木兴.高校教育问责制实施途径研究[J].高等农业教育，2006（10），20-22.
[6]冯遵永，李红海.美国高校问责制功能辨析及启示[J].煤炭高等教育，2008（6），94-96.
[7]柳亮.大学信任与高等教育问责[J].教育发展研究，2010（1）：17-21.
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[11]吴先芳.构建我国高等教育问责制的探讨[D].湖南大学，2007，硕士.
[12]陈冰玉.论高校问责制[D].中南民族大学，2007，硕士.
（作者单位：山西大学教育科学学院 山西太原）