论文部分内容阅读
摘要：现阶段，伴随着经济社会发展的不平衡性，住房问题成为越来越多人关注的问题。在住房问题中，小产权房的问题也日益凸显，由于其存在和涉及利益面的广泛性，日渐成为关乎国计民生的重大问题。本文将论述小产权房的由来、具备的特征和涉及的利益层面等问题，并对如何解决由小产权房所引发的问题提出自己的建议。
关键词：小产权房；土地制度；利益分配
中图分类号：F28
文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2013）03-0034-02
一、概念介绍
对于小产权房的概念解释通行的有三种，然而本文讨论的是2012年后，面临国家整治的小产权房，即第三种解释的小产权房，其大小产权的划分依据在于房屋产权证的发证机关。如是国家发放产权证，则房屋属于大产权，如仅仅是乡镇政府发放产权证，则属于小产权房。这样的产权又叫做乡产权，严格意义上来说，它并不构成真正意义上的产权。而这样的小产权房又分为以下两种情况：
第一种是指在集体建设用地，即“宅基地”上所建的房屋，该类型的房屋仅仅属于该地的集体所有者，外地人士无权购买；第二种是违法占用耕地或者集体企业用地，借以修建住房的情况。
二、特征分析
所谓的小产权房的特征，主要也就是指其与商品房比较的差异，而与普通商品房比较，小产权房的特点主要即是以下三类：
（一）地理位置分布的差异
地理位置分布的差异，主要体现在城乡的不同分布上。对小产权房而言，其最主要也是最明显的特征，即是在集体土地上开发建设，因此小产权房大部分建设于集体建设用地上，另外部分则建造于农业用地上。同时，小产权房是城市化进程的产物，其销售的主要对象是城镇居民。也基于此，小产权房多建于城乡结合部，而不会建造于距离城市太远的地区。
（二）价格差异
对于消费者而言，小产权房最大的吸引力，来自于其价格优势。伴随着经济发展，我国居民住房的价格也步步高升，但是我国的社会经济发展并不平衡，现在的房价，已超出了很多普通工作者能够承受的范围。而小产权房，在一般情况下，其价格不到城市商品房的一半。低廉的价格，也是小产权房最明显的经济特点。
（三）产权差异性
根据我国现有法律，城市规划管理局发放的《建设工程规划许可证》、城乡建设委员会发放的《建设施工许可证》、市房屋土地管理局发放的《国有土地使用证》、房屋土地管理局发放的《商品房销售许可证》以及期房预售所需的《商品房预售许可证》共同构成了开发商必须的“五证”。这五证也是房屋购买者获得房产证的必要条件。而以上五证，对于小产权房而言，都是不具备的。小产权房建造于集体土地之上，只有乡镇政府或村委会所发放的房屋权属证书，其没有国家认可的房屋所有权证，仅靠乡镇政府或村委会盖章证明其权属。因此，小产权房没有房屋处理转让等权利，产权也得不到保障。
三、产生根源
对于小产权房问题的出现，有很多因素在其中起到的催导作用，主要体现在以下几个方面：
（一）经济原因是小产权房问题出现的主要原因
在经济原因中，城市住房与建设用地的供需关系不平衡起到了主要的推动作用。伴随着城市经济的飞速发展，居住用地、工业用地等各项用地的需求空间都在迅猛上升。建设用地的需求不断上升，而与此相对的是，可用于建设的土地供应量在一定时间范围内是一定的，这必然导致城市土地供需矛盾的产生。而通货膨胀、对房价未来预期看高等因素，又进一步加剧了土地供需矛盾。这些矛盾一方面导致了土地使用价格的升高，借以配置资源，另一方面也使得市场注意力转向城乡结合部，以借此来扩大土地的供给，而这也是小产权房产生的内在驱动力。
同时，农村土地剩余是经济原因产生的物质基础。一方面，随着“新农村建设”和“旧村改造”等工程的进行，农村居民住宅所用土地出现集约化的趋势，农村建设用地的存量也因此得到提升；另一方面，由于我国土地管理政策的严格，有很多的集体土地可以转化为建设用地。由此农村建设用地存在很大程度上的剩余，这也为小产权房的建设提供了物质基础。
最后，集体土地成本上涨是小产权房存在的最直接的经济原因。在房屋价格构成的比例中，地价占据了很大的成分，甚至能达到房价的三分之一。因此土地成本上涨也成为了房价上涨最主要的推动力。而小产权房由于规避了大量的成本和所需税费，成本较低，其价格也必然低廉化，这也导致了其的存在。
（二）法律原因是小产权房问题出现的重要原因
表面上看来，小产权房目前在各个城市中大量存在的原因起于农民大量违规建房，而相关土地与房屋管理部分又没有尽到法律要求的监督职能所致。但深层次的考量，其出现的法律制度根源是我国的二元化土地制度。对大部分国家而言，其要么实行土地私有制，要么将土地分为国有或私有两类，土地所有者都可以行使其全部所有权职能，土地和其上的建筑物不会出现权属不一致的情况。也就没有小产权房出现的可能。
而我国由于特殊的历史原因，土地被划分成为国有土地和集体所有土地两种类型，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，房地产开发所使用的土地只能是国家土地，集体所有的土地要想用于开发建设，必须经过国家的合法补偿征收，将集体所有的土地转变为国家所有，在此基础上交付房地产开发商进行开发建设的用途。按照这些规定，小产权房明显是不具备交易资格的，而其产生的根源也就是由于农民对于利益的追逐。国家征收农民土地时，农民获得的补偿费与政府从开发商获取的土地出让金相比，简直是九牛一毛。而农民如选择将土地出让或自主开发，其获得的经济利益与政府给予的补偿费简直不可同日而语，在这种情况下，农民采取何种选择，也就是显而易见的事情了。从法律制度上来说，小产权房的出现，正是土地收入分配矛盾所导致的，它是集体土地所有人在面对土地利益分配时，追逐经济利益的产物。 四、利益结构
由上所述，小产权房的问题，归根到底是利益分配问题。而法律是利益调整的重要工具，法律设立的最终目的，也正是在于利益的公平分配。
（一）从利益主体来说，小产权房的利益主体主要由开发商、地方政府、集体经济组织、农民和城镇居民构成
由于小产权房成本低廉，故其对房地产市场的冲击是巨大的，这也就直接损害了房地产开发商的利益。同时，由于小产权房的建造不交纳税费，也不交纳土地出让金，这也就降低了地方政府的土地收入，从而使得其财政收入大幅缩水。对于集体经济组织而言，一方面，由于乡镇政府或者村委会直接介入土地的开发，其获得的经济效益是巨大的，另一方面，由于缺乏有效的监管，在这样巨大的利益面前，部分乡村干部贪腐问题严重，而本应由农民获得的土地收益却消失无踪。对农民来说，一方面，小产权房能增加农民从土地开发中获得的收益，而另一方面，在缺乏法律保障的情况下，农民的收益能否最终实现，却是不得而知。而对于城镇居民来说，由于经济条件不允许或者不具备购房资格，在迫切需要住房的情况下，价格低廉的小产权房也就成为了他们的首选。故对于城镇居民，特别是中低收入人群，是小产权房的获益者。
（二）从利益内容来说，小产权房的利益内容土地增值利益、商品房开发利益、住房生存利益和农民的社会保障利益构成
在土地增值利益方面，由于在小产权房的建设环节上，集体经济组织直接面对开发商，绕过了国家，从而将本属于国家的土地增值收益纳入了集体。在商品房开发利益方面，如前文所述，小产权房的构建对房地产市场产生了很大冲击，这必然会导致商品房开发商的利益受损。在住房生存利益方面，由于小产权房低廉的价格，使得城市中低收入人群在自己经济承受范围内能购买到自己所需的住房，这必然导致其住房生存利益的上升。在农民的社会保障利益方面，如果小产权房的开发大量使用农业用地，那必然将损害到农民的社会保障利益，但是在我国现阶段，由于小产权房对农业用地的使用所占比例很小，其对农民的社会保障的损害还并不明显，其导致的农村土地收入上升反而还有可能加快建立和完善农村保障体系。
（三）从利益层次来说，农民和城市中低收入人群构成了小产权房利益关系中的弱势群体，如何用法律手段保障他们的利益是最迫切的要求
法律应当首先保障他们的利益，其次才是政府和房地产开发商。在小产权房的开发建设问题上，也应当首先保证农民和城市中低收入人群获益，至少要满足其生存的基本要求。同时，为了土地开发所获利益切实落到弱势群体手中，法律也应尽快完善以满足其话语权，避免其权益无法得到保障的情况出现。
五、解决方案
（一）在处理小产权房问题时，首先要承认现实，尽量平衡利益
许多小产权房是在集体土地经过整合的基础上开发建造的。这实际上是对集体土地市场运转的一种尝试。这类小产权房既解决了部分城市居民的住房，又增加了农民收入，帮助了民生问题的缓解。因此，对于符合规定建设的小产权房项目，在相关手续办理完成之后还是应当发放相应的正式产权。而对于正在建设过程中小产权房，则要加强规划，纳入合理的审批环节。
（二）小产权房问题的解决，依赖于土地资源的有效配置
对于在集体建设用地上面开发建设的小产权房项目，政府首先采用的调控手段应该是经济手段，而不是一味的运用行政方式，甚而进行强行拆毁。这样不仅不能帮助问题的解决，甚至还可能会导致社会矛盾的激化。
小产权房问题的出现，必然会导致地方政府土地收入的缩减，在此情况下，缩小中央财政收入的比例，无疑可以缓解地方政府对土地收入的过度依赖。同时，在目前的经济形势下，中央和地方政府都应对财政转移的支付力度进行加大，如果政府能够提供足够的保障性住房，并使其价格处于大部分居民所能接受的范围内，小产权房由价格低廉产生的吸引力必然也会大幅下降。
（三）小产权房问题的解决，必须依赖于土地产权变革的深化
农村的集体建设用地和城市国有建设用地，在法律上应该逐渐享有同样的权利，按照市场原则定价。同时，城市居民和农村居民的宅基地，其使用权也应享有同样的权利，包括出售、出租、抵押、继承以及转让的权利等。只有这样，才能在法律意义上满足同地、同权、同价的原则，同时也使得居民迁徙和定居的权利得到满足。
关键词：小产权房；土地制度；利益分配
中图分类号：F28
文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2013）03-0034-02
一、概念介绍
对于小产权房的概念解释通行的有三种，然而本文讨论的是2012年后，面临国家整治的小产权房，即第三种解释的小产权房，其大小产权的划分依据在于房屋产权证的发证机关。如是国家发放产权证，则房屋属于大产权，如仅仅是乡镇政府发放产权证，则属于小产权房。这样的产权又叫做乡产权，严格意义上来说，它并不构成真正意义上的产权。而这样的小产权房又分为以下两种情况：
第一种是指在集体建设用地，即“宅基地”上所建的房屋，该类型的房屋仅仅属于该地的集体所有者，外地人士无权购买；第二种是违法占用耕地或者集体企业用地，借以修建住房的情况。
二、特征分析
所谓的小产权房的特征，主要也就是指其与商品房比较的差异，而与普通商品房比较，小产权房的特点主要即是以下三类：
（一）地理位置分布的差异
地理位置分布的差异，主要体现在城乡的不同分布上。对小产权房而言，其最主要也是最明显的特征，即是在集体土地上开发建设，因此小产权房大部分建设于集体建设用地上，另外部分则建造于农业用地上。同时，小产权房是城市化进程的产物，其销售的主要对象是城镇居民。也基于此，小产权房多建于城乡结合部，而不会建造于距离城市太远的地区。
（二）价格差异
对于消费者而言，小产权房最大的吸引力，来自于其价格优势。伴随着经济发展，我国居民住房的价格也步步高升，但是我国的社会经济发展并不平衡，现在的房价，已超出了很多普通工作者能够承受的范围。而小产权房，在一般情况下，其价格不到城市商品房的一半。低廉的价格，也是小产权房最明显的经济特点。
（三）产权差异性
根据我国现有法律，城市规划管理局发放的《建设工程规划许可证》、城乡建设委员会发放的《建设施工许可证》、市房屋土地管理局发放的《国有土地使用证》、房屋土地管理局发放的《商品房销售许可证》以及期房预售所需的《商品房预售许可证》共同构成了开发商必须的“五证”。这五证也是房屋购买者获得房产证的必要条件。而以上五证，对于小产权房而言，都是不具备的。小产权房建造于集体土地之上，只有乡镇政府或村委会所发放的房屋权属证书，其没有国家认可的房屋所有权证，仅靠乡镇政府或村委会盖章证明其权属。因此，小产权房没有房屋处理转让等权利，产权也得不到保障。
三、产生根源
对于小产权房问题的出现，有很多因素在其中起到的催导作用，主要体现在以下几个方面：
（一）经济原因是小产权房问题出现的主要原因
在经济原因中，城市住房与建设用地的供需关系不平衡起到了主要的推动作用。伴随着城市经济的飞速发展，居住用地、工业用地等各项用地的需求空间都在迅猛上升。建设用地的需求不断上升，而与此相对的是，可用于建设的土地供应量在一定时间范围内是一定的，这必然导致城市土地供需矛盾的产生。而通货膨胀、对房价未来预期看高等因素，又进一步加剧了土地供需矛盾。这些矛盾一方面导致了土地使用价格的升高，借以配置资源，另一方面也使得市场注意力转向城乡结合部，以借此来扩大土地的供给，而这也是小产权房产生的内在驱动力。
同时，农村土地剩余是经济原因产生的物质基础。一方面，随着“新农村建设”和“旧村改造”等工程的进行，农村居民住宅所用土地出现集约化的趋势，农村建设用地的存量也因此得到提升；另一方面，由于我国土地管理政策的严格，有很多的集体土地可以转化为建设用地。由此农村建设用地存在很大程度上的剩余，这也为小产权房的建设提供了物质基础。
最后，集体土地成本上涨是小产权房存在的最直接的经济原因。在房屋价格构成的比例中，地价占据了很大的成分，甚至能达到房价的三分之一。因此土地成本上涨也成为了房价上涨最主要的推动力。而小产权房由于规避了大量的成本和所需税费，成本较低，其价格也必然低廉化，这也导致了其的存在。
（二）法律原因是小产权房问题出现的重要原因
表面上看来，小产权房目前在各个城市中大量存在的原因起于农民大量违规建房，而相关土地与房屋管理部分又没有尽到法律要求的监督职能所致。但深层次的考量，其出现的法律制度根源是我国的二元化土地制度。对大部分国家而言，其要么实行土地私有制，要么将土地分为国有或私有两类，土地所有者都可以行使其全部所有权职能，土地和其上的建筑物不会出现权属不一致的情况。也就没有小产权房出现的可能。
而我国由于特殊的历史原因，土地被划分成为国有土地和集体所有土地两种类型，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，房地产开发所使用的土地只能是国家土地，集体所有的土地要想用于开发建设，必须经过国家的合法补偿征收，将集体所有的土地转变为国家所有，在此基础上交付房地产开发商进行开发建设的用途。按照这些规定，小产权房明显是不具备交易资格的，而其产生的根源也就是由于农民对于利益的追逐。国家征收农民土地时，农民获得的补偿费与政府从开发商获取的土地出让金相比，简直是九牛一毛。而农民如选择将土地出让或自主开发，其获得的经济利益与政府给予的补偿费简直不可同日而语，在这种情况下，农民采取何种选择，也就是显而易见的事情了。从法律制度上来说，小产权房的出现，正是土地收入分配矛盾所导致的，它是集体土地所有人在面对土地利益分配时，追逐经济利益的产物。 四、利益结构
由上所述，小产权房的问题，归根到底是利益分配问题。而法律是利益调整的重要工具，法律设立的最终目的，也正是在于利益的公平分配。
（一）从利益主体来说，小产权房的利益主体主要由开发商、地方政府、集体经济组织、农民和城镇居民构成
由于小产权房成本低廉，故其对房地产市场的冲击是巨大的，这也就直接损害了房地产开发商的利益。同时，由于小产权房的建造不交纳税费，也不交纳土地出让金，这也就降低了地方政府的土地收入，从而使得其财政收入大幅缩水。对于集体经济组织而言，一方面，由于乡镇政府或者村委会直接介入土地的开发，其获得的经济效益是巨大的，另一方面，由于缺乏有效的监管，在这样巨大的利益面前，部分乡村干部贪腐问题严重，而本应由农民获得的土地收益却消失无踪。对农民来说，一方面，小产权房能增加农民从土地开发中获得的收益，而另一方面，在缺乏法律保障的情况下，农民的收益能否最终实现，却是不得而知。而对于城镇居民来说，由于经济条件不允许或者不具备购房资格，在迫切需要住房的情况下，价格低廉的小产权房也就成为了他们的首选。故对于城镇居民，特别是中低收入人群，是小产权房的获益者。
（二）从利益内容来说，小产权房的利益内容土地增值利益、商品房开发利益、住房生存利益和农民的社会保障利益构成
在土地增值利益方面，由于在小产权房的建设环节上，集体经济组织直接面对开发商，绕过了国家，从而将本属于国家的土地增值收益纳入了集体。在商品房开发利益方面，如前文所述，小产权房的构建对房地产市场产生了很大冲击，这必然会导致商品房开发商的利益受损。在住房生存利益方面，由于小产权房低廉的价格，使得城市中低收入人群在自己经济承受范围内能购买到自己所需的住房，这必然导致其住房生存利益的上升。在农民的社会保障利益方面，如果小产权房的开发大量使用农业用地，那必然将损害到农民的社会保障利益，但是在我国现阶段，由于小产权房对农业用地的使用所占比例很小，其对农民的社会保障的损害还并不明显，其导致的农村土地收入上升反而还有可能加快建立和完善农村保障体系。
（三）从利益层次来说，农民和城市中低收入人群构成了小产权房利益关系中的弱势群体，如何用法律手段保障他们的利益是最迫切的要求
法律应当首先保障他们的利益，其次才是政府和房地产开发商。在小产权房的开发建设问题上，也应当首先保证农民和城市中低收入人群获益，至少要满足其生存的基本要求。同时，为了土地开发所获利益切实落到弱势群体手中，法律也应尽快完善以满足其话语权，避免其权益无法得到保障的情况出现。
五、解决方案
（一）在处理小产权房问题时，首先要承认现实，尽量平衡利益
许多小产权房是在集体土地经过整合的基础上开发建造的。这实际上是对集体土地市场运转的一种尝试。这类小产权房既解决了部分城市居民的住房，又增加了农民收入，帮助了民生问题的缓解。因此，对于符合规定建设的小产权房项目，在相关手续办理完成之后还是应当发放相应的正式产权。而对于正在建设过程中小产权房，则要加强规划，纳入合理的审批环节。
（二）小产权房问题的解决，依赖于土地资源的有效配置
对于在集体建设用地上面开发建设的小产权房项目，政府首先采用的调控手段应该是经济手段，而不是一味的运用行政方式，甚而进行强行拆毁。这样不仅不能帮助问题的解决，甚至还可能会导致社会矛盾的激化。
小产权房问题的出现，必然会导致地方政府土地收入的缩减，在此情况下，缩小中央财政收入的比例，无疑可以缓解地方政府对土地收入的过度依赖。同时，在目前的经济形势下，中央和地方政府都应对财政转移的支付力度进行加大，如果政府能够提供足够的保障性住房，并使其价格处于大部分居民所能接受的范围内，小产权房由价格低廉产生的吸引力必然也会大幅下降。
（三）小产权房问题的解决，必须依赖于土地产权变革的深化
农村的集体建设用地和城市国有建设用地，在法律上应该逐渐享有同样的权利，按照市场原则定价。同时，城市居民和农村居民的宅基地，其使用权也应享有同样的权利，包括出售、出租、抵押、继承以及转让的权利等。只有这样，才能在法律意义上满足同地、同权、同价的原则，同时也使得居民迁徙和定居的权利得到满足。