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一、当前行政执法渎职犯罪现状
近年,随着我国社会改革的深入与市场经济迅速发展,行政执法深入到社会的各个方面,行政执法渎职犯罪案件多发业已成为不争现实,造成数百万元、数千万元乃至上亿元人民币财产损失,或者发生重大人身伤亡事件的案例并不鲜见,如溃坝、矿难、劣质奶粉、地沟油、假农药、违法征地拆迁等事件频发,行政执法领域已经成为了渎职犯罪的温床和重灾区。以浙江省为例,2005至2009年,浙江省检察机关共查处各类渎职侵权犯罪995件1069人,其中司法工作人员案件195件232人,行政执法工作人员案件624件649人,行政执法工作人员案件人数约占渎职犯罪总人数的62.7%。[1]
但是检察机关对行政执法缺乏相应的监督手段,存在监督缺位,导致行政执法渎职犯罪线索发现难,案件线索来源枯竭,一直是困扰查办行政执法渎职犯罪的突出问题,也严重制约反渎职侵权检察工作的开展。再如2009年我国查处渎职犯罪的国家机关工作人员9355人,不到全年查处职务犯罪人数的四分之一。这与反渎职侵权局支撑惩治职务犯罪“半壁江山”的重责不相适应,也远不能适应我国社会改革的深入与市场经济迅速发展。因此,完善行政执法渎职犯罪线索发现机制,化解行政执法渎职犯罪现象多与案件线索来源枯竭的矛盾,是加大渎职犯罪的查办力度的需要,是作为渎职侵权检察业务的“增长点”的需要,也是适应社会改革和发展的需要。
二、行政执法渎职犯罪线索发现难的原因
行政执法渎职犯罪线索的发现有其他渎职犯罪线索发现难的普遍原因,但也有行政执法领域特有的原因,可归纳为两个方面:
(一)行政执法领域执法和考评环境,制约了检察机关对行政执法犯罪线索的发现。国家行政管理和行政执法机关的执法和社会管理行为的不透明、不公开,而且各行政部门都有大量的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方性规章作为执法依据,而且行政执法人员的犯罪行为一般都是隐藏于“合法”的业务工作背后,使“外行人”难以发现。一方面,人民群众甚至是行政相对人难以了解行政管理、行政执法活动真实性和合法性,更难以发现相关行政执法人员是否渎职,致使该渎职犯罪缺乏有效的控告举报群体。另一方面,检察机关虽然与部分行政部门建立了职务犯罪案件移送机制,但相关行政部门受“一票否决”的考评条件影响,使各单位对自行发现渎职犯罪案件线索缺少主动向检察机关举报的勇气,出现大事化小,小事化了,不把犯罪当犯罪,掩盖职务犯罪案件的情况,使得检察机关发现案件线索的难度增大。
(二)在检察机关内部层面缺乏相应的行政执法信息获取渠道,由于当前行政执法的不公开、不透明,使检察机关处于接受信息不对称,难以了解行政管理、行政执法活动真实情况的被动状态,失去了监督的视角,也难以及时发现案件线索。同时,反渎干警对法律的学习,大部分局限于《刑法》、《刑诉法》及相关司法解释,而行政执法部门繁杂,各部门都有各自的专业术语以及庞大的法律、法规、规章,导致反渎干警对行政执法领域的渎职犯罪缺乏认识和了解,致使大量有价值的行政执法渎职犯罪线索流失,从而影响反渎工作在查办行政执法渎职犯罪领域打开局面。
三、完善行政执法渎职犯罪线索发现机制
1、提高反渎职侵权检察人员发现、捕捉行政执法渎职犯罪线索的能力。针对我国行政执法部门繁杂,各部门都有各自庞大的法律、法规、规章为执法依据,行政执法不透明、不公开等现象,反渎干警除了认真学习《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》之外,还应了解并掌握各行政执法机关的执法程序,加强对各行政执法部门执法依据的学习。同时,还需主动出击,深入到人民群众反映强烈、案件易发多发的行政执法机关、领域中,发现线索,开拓案源,养成善于从行政执法领域发现所涉渎职犯罪案件线索的洞察力。
2、根据行政执法渎职犯罪的特征,有针对性地进行分类宣传,调动社会公众的举报积极性。由于行政机关行政执法的不公开、不透明,执法依据庞杂等因素,人民群众甚至是行政相对人难以了解行政管理、行政执法活动真实性和合法性,更难以发现相关行政执法人员是否渎职。笔者认为,应根据行政执法渎职犯罪专业性强的特点,区别对象,实行分类宣传。对普通群众,如采取上街发放法律资料等方式进行宣传,由于普通群众接受的行政法律知识有限,无法了解行政执法渎职犯罪,达不到举报宣传效果。应采用影响广泛、危害后果极其严重的典型案例,通过互联网、新闻媒体等形式进行宣传,增强针对性、生动性,提高社会公众对行政执法渎职犯罪危害性的认识,增强群众举报的积极性。对各行政单位的宣传,应以预防犯罪为切入点,详细讲解反渎部门的工作性质、受案范围、立案标准。加大渎职犯罪的重大社会危害性和查处渎职犯罪的必要性宣传,同时,应完善举报人保护、奖励制度,有效防范打击报复现象的发生,增强行政机关内部举报、移送的主动性、积极性。
3、健全协作机制,畅通检察机关内部线索移送通道,理清行政执法部门移送渎职犯罪线索障碍。检察机关内部移送渎职犯罪线索障碍少、可查性大、成案率高。因此,检察机关应畅通内部线索移送通道,完善反渎部门与反贪、民行、控申等业务部门的线索移送协作机制。行政执法部门移送渎职犯罪线索障碍大,最高检虽于1999年与公安部等九部委联合下发了《关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见》,2006年与全国整规办等机构下发了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,2008年又与国务院16家部、委、局召开联席会议,在危害能源资源和生态环境方面联手反渎职,对各级行政执法机关移送渎职犯罪线索提出了明确要求。但由于上述意见和联席会议未明确没有移送渎职犯罪线索的法律责任,缺乏约束力,再加上行政部门受“一票否决”考评的影响,致使行政执法部门移送渎职犯罪线索名存实亡。因此,要理清行政执法部门移送渎职犯罪线索障碍,必须与各行政执法部门加强沟通和协作,使其认识到行政执法渎职犯罪的重大社会危害性和查办行政执法渎职犯罪的必要性。通过对典型渎职案件的通报、宣传,进而增强行政执法部门移送渎职犯罪线索的积极性和主动性。
4、尝试建立行政执法档案调阅、查询机制,创新渎职犯罪线索获取模式。我国《宪法》第129条明确规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。国家以根本法的形式确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位,即检察机关是国家专门的法律监督机关。这意味着检察机关承担国家的法律监督职能对国家法律实施的各个领域实施监督,既要监督司法机关的执法行为,也要监督行政机关的执法行为。但在实践中,检察机关除了对刑事执法活动依照法律规定进行法律监督外,对面广量大的其他部门的行政执法活动则因缺乏相应的监督手段而难以实现其监督权,这势必制约其作为专门监督机关监督功能的发挥。而对行政执法档案的调阅、查询是作为宪法赋予检察机关的法律监督宪法地位应有的履职权利,是检察机关履行行政执法监督的前提和基础,也是行政执法监督最基本的手段。随着改革开放的深入和市场经济的发展,行政执法渎职犯罪现象多发,通过对行政执法档案的调阅、查询,可以从中发现行政侵权、越权、以罚代刑等渎职犯罪线索,创新渎职犯罪线索获取模式,进而从根本上解决渎职犯罪线索枯竭的问题,推进检察机关的反渎职侵权检察工作的发展。同时,对行政执法档案的调阅、查询,既是检察机关获取渎职犯罪线索的过程,又是履行行政执法监督的过程。而且通过对行政执法渎职犯罪的查办,将会使检察机关对行政执法的法律监督进一步得到强化。
注释:
[1]数据来源于2010年6月30日浙江在线《揭秘全国首个省级反渎局:五年在浙查办1069名昏官》
参考文献:
[1]2010年《最高人民检察院工作报告》
[2]陈连福,何家弘.渎职侵权犯罪侦查实务.北京:法律出版社,2008.
[3]林依霖.我国行政执法现状的思考.重庆邮电学院学报(社会科学版).2003,6.
[4]刘华.以更名设局为契机,强力推进反渎职侵权工作.来源:中国法制新闻网,2009年3月28日.
[5]青岛市人民检察院课题组.在反渎职侵权工作中强化法律监督的路径研究.法学杂志.2009,3.
(作者通讯地址:温岭市人民检察院,浙江温岭317500)
近年,随着我国社会改革的深入与市场经济迅速发展,行政执法深入到社会的各个方面,行政执法渎职犯罪案件多发业已成为不争现实,造成数百万元、数千万元乃至上亿元人民币财产损失,或者发生重大人身伤亡事件的案例并不鲜见,如溃坝、矿难、劣质奶粉、地沟油、假农药、违法征地拆迁等事件频发,行政执法领域已经成为了渎职犯罪的温床和重灾区。以浙江省为例,2005至2009年,浙江省检察机关共查处各类渎职侵权犯罪995件1069人,其中司法工作人员案件195件232人,行政执法工作人员案件624件649人,行政执法工作人员案件人数约占渎职犯罪总人数的62.7%。[1]
但是检察机关对行政执法缺乏相应的监督手段,存在监督缺位,导致行政执法渎职犯罪线索发现难,案件线索来源枯竭,一直是困扰查办行政执法渎职犯罪的突出问题,也严重制约反渎职侵权检察工作的开展。再如2009年我国查处渎职犯罪的国家机关工作人员9355人,不到全年查处职务犯罪人数的四分之一。这与反渎职侵权局支撑惩治职务犯罪“半壁江山”的重责不相适应,也远不能适应我国社会改革的深入与市场经济迅速发展。因此,完善行政执法渎职犯罪线索发现机制,化解行政执法渎职犯罪现象多与案件线索来源枯竭的矛盾,是加大渎职犯罪的查办力度的需要,是作为渎职侵权检察业务的“增长点”的需要,也是适应社会改革和发展的需要。
二、行政执法渎职犯罪线索发现难的原因
行政执法渎职犯罪线索的发现有其他渎职犯罪线索发现难的普遍原因,但也有行政执法领域特有的原因,可归纳为两个方面:
(一)行政执法领域执法和考评环境,制约了检察机关对行政执法犯罪线索的发现。国家行政管理和行政执法机关的执法和社会管理行为的不透明、不公开,而且各行政部门都有大量的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方性规章作为执法依据,而且行政执法人员的犯罪行为一般都是隐藏于“合法”的业务工作背后,使“外行人”难以发现。一方面,人民群众甚至是行政相对人难以了解行政管理、行政执法活动真实性和合法性,更难以发现相关行政执法人员是否渎职,致使该渎职犯罪缺乏有效的控告举报群体。另一方面,检察机关虽然与部分行政部门建立了职务犯罪案件移送机制,但相关行政部门受“一票否决”的考评条件影响,使各单位对自行发现渎职犯罪案件线索缺少主动向检察机关举报的勇气,出现大事化小,小事化了,不把犯罪当犯罪,掩盖职务犯罪案件的情况,使得检察机关发现案件线索的难度增大。
(二)在检察机关内部层面缺乏相应的行政执法信息获取渠道,由于当前行政执法的不公开、不透明,使检察机关处于接受信息不对称,难以了解行政管理、行政执法活动真实情况的被动状态,失去了监督的视角,也难以及时发现案件线索。同时,反渎干警对法律的学习,大部分局限于《刑法》、《刑诉法》及相关司法解释,而行政执法部门繁杂,各部门都有各自的专业术语以及庞大的法律、法规、规章,导致反渎干警对行政执法领域的渎职犯罪缺乏认识和了解,致使大量有价值的行政执法渎职犯罪线索流失,从而影响反渎工作在查办行政执法渎职犯罪领域打开局面。
三、完善行政执法渎职犯罪线索发现机制
1、提高反渎职侵权检察人员发现、捕捉行政执法渎职犯罪线索的能力。针对我国行政执法部门繁杂,各部门都有各自庞大的法律、法规、规章为执法依据,行政执法不透明、不公开等现象,反渎干警除了认真学习《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》之外,还应了解并掌握各行政执法机关的执法程序,加强对各行政执法部门执法依据的学习。同时,还需主动出击,深入到人民群众反映强烈、案件易发多发的行政执法机关、领域中,发现线索,开拓案源,养成善于从行政执法领域发现所涉渎职犯罪案件线索的洞察力。
2、根据行政执法渎职犯罪的特征,有针对性地进行分类宣传,调动社会公众的举报积极性。由于行政机关行政执法的不公开、不透明,执法依据庞杂等因素,人民群众甚至是行政相对人难以了解行政管理、行政执法活动真实性和合法性,更难以发现相关行政执法人员是否渎职。笔者认为,应根据行政执法渎职犯罪专业性强的特点,区别对象,实行分类宣传。对普通群众,如采取上街发放法律资料等方式进行宣传,由于普通群众接受的行政法律知识有限,无法了解行政执法渎职犯罪,达不到举报宣传效果。应采用影响广泛、危害后果极其严重的典型案例,通过互联网、新闻媒体等形式进行宣传,增强针对性、生动性,提高社会公众对行政执法渎职犯罪危害性的认识,增强群众举报的积极性。对各行政单位的宣传,应以预防犯罪为切入点,详细讲解反渎部门的工作性质、受案范围、立案标准。加大渎职犯罪的重大社会危害性和查处渎职犯罪的必要性宣传,同时,应完善举报人保护、奖励制度,有效防范打击报复现象的发生,增强行政机关内部举报、移送的主动性、积极性。
3、健全协作机制,畅通检察机关内部线索移送通道,理清行政执法部门移送渎职犯罪线索障碍。检察机关内部移送渎职犯罪线索障碍少、可查性大、成案率高。因此,检察机关应畅通内部线索移送通道,完善反渎部门与反贪、民行、控申等业务部门的线索移送协作机制。行政执法部门移送渎职犯罪线索障碍大,最高检虽于1999年与公安部等九部委联合下发了《关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见》,2006年与全国整规办等机构下发了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,2008年又与国务院16家部、委、局召开联席会议,在危害能源资源和生态环境方面联手反渎职,对各级行政执法机关移送渎职犯罪线索提出了明确要求。但由于上述意见和联席会议未明确没有移送渎职犯罪线索的法律责任,缺乏约束力,再加上行政部门受“一票否决”考评的影响,致使行政执法部门移送渎职犯罪线索名存实亡。因此,要理清行政执法部门移送渎职犯罪线索障碍,必须与各行政执法部门加强沟通和协作,使其认识到行政执法渎职犯罪的重大社会危害性和查办行政执法渎职犯罪的必要性。通过对典型渎职案件的通报、宣传,进而增强行政执法部门移送渎职犯罪线索的积极性和主动性。
4、尝试建立行政执法档案调阅、查询机制,创新渎职犯罪线索获取模式。我国《宪法》第129条明确规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。国家以根本法的形式确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位,即检察机关是国家专门的法律监督机关。这意味着检察机关承担国家的法律监督职能对国家法律实施的各个领域实施监督,既要监督司法机关的执法行为,也要监督行政机关的执法行为。但在实践中,检察机关除了对刑事执法活动依照法律规定进行法律监督外,对面广量大的其他部门的行政执法活动则因缺乏相应的监督手段而难以实现其监督权,这势必制约其作为专门监督机关监督功能的发挥。而对行政执法档案的调阅、查询是作为宪法赋予检察机关的法律监督宪法地位应有的履职权利,是检察机关履行行政执法监督的前提和基础,也是行政执法监督最基本的手段。随着改革开放的深入和市场经济的发展,行政执法渎职犯罪现象多发,通过对行政执法档案的调阅、查询,可以从中发现行政侵权、越权、以罚代刑等渎职犯罪线索,创新渎职犯罪线索获取模式,进而从根本上解决渎职犯罪线索枯竭的问题,推进检察机关的反渎职侵权检察工作的发展。同时,对行政执法档案的调阅、查询,既是检察机关获取渎职犯罪线索的过程,又是履行行政执法监督的过程。而且通过对行政执法渎职犯罪的查办,将会使检察机关对行政执法的法律监督进一步得到强化。
注释:
[1]数据来源于2010年6月30日浙江在线《揭秘全国首个省级反渎局:五年在浙查办1069名昏官》
参考文献:
[1]2010年《最高人民检察院工作报告》
[2]陈连福,何家弘.渎职侵权犯罪侦查实务.北京:法律出版社,2008.
[3]林依霖.我国行政执法现状的思考.重庆邮电学院学报(社会科学版).2003,6.
[4]刘华.以更名设局为契机,强力推进反渎职侵权工作.来源:中国法制新闻网,2009年3月28日.
[5]青岛市人民检察院课题组.在反渎职侵权工作中强化法律监督的路径研究.法学杂志.2009,3.
(作者通讯地址:温岭市人民检察院,浙江温岭317500)