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摘 要：集体建设用地入市流转已是一个不争的事实，对关于集体建设用地流转的立法进行分析，可以得出国家日益趋向于允许其直接入市流转。因此，关注的重点应转到相关制度的建设上，使集体建设用地能规范流转，把集体建设入市流转的负面效应降到最低，发挥其在解决现有征地弊端、繁荣农村经济、增加农民收入中的最大功效。
关键词：集体建设用地；流转现状；立法趋势；制度建设。
一、集体建设用地的流转现状
在当前的集体建设用地流转实务中，流转主体既有乡（镇）、村、组集体经济组织，也有乡（镇）政府、村民委员会及集体建设用地使用者。受让方既有本集体经济组织的内部成员，也有其他集体经济组织和其他社会成员。流转形式包括以下几种：一是出让、出租土地使用权；二是农民转让、出租房产连带转让、出租土地使用权；三是在乡镇企业合并、兼并及股份制改组中流转集体土地使用权；四是乡（镇）、村以集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业；五是以集体土地使用权合作的方式进行流转；六是通过司法裁定使集体土地使用权发生转移等。
大量集体建设用地入市流转已经是一个不争的事实，由于受到国家法律法规的限制，目前的流转处于一种“隐性流转”状态，存在诸多弊端。对有关集体建设用地流转的法律法规进行分析后可知，为了解决征地制度弊端、繁荣农村经济、增加农民收入，国家倾向于允许集体建设用地直接入市流转。
二、关于集体建设用地入市流转的立法趋势分析
纵观国家出台的法律法规，对农村集体土地流转的规定从严格禁止向限制流转到允许流转的方向发展。1982年《宪法》第10条严格规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。80年代末,与土地流转相关的法律规定开始松动。1988年《宪法》规定“土地使用权可以依照法律规定转让”,同年《土地管理法》第2条也规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。此后出台的国有土地流转办法使国有土地市场在全国各地取得快速的发展,但对集体非农建设用地的流转法规一直未出台。最新的《土地管理法》第43条规定,“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织土地办企业或建住房除外”。同时,该法第63条规定:“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是,符合土地利用总体规划,并依法取得建设土地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，为农村非农建设用地流转留下了法律空间。《物权法（草案）》在广泛征求各方意见后，其第四次审议稿第48条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产”，第49规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序，可以征用单位、个人的不动产或者动产”。现有征地制度中征地早已超出公共利益的需要，使国家征地权的权威受到质疑，而征地范围扩大、补偿标准低带来的社会问题也日益受到关注。针对原有征地制度弊端的新一轮土地管理法修改，对营利性用地不会仍是通过征收取得，而《物权法（草案）》“因抢险、救灾等紧急需要”才能征用集体土地的规定，为营利性项目需要使用集体建设用地时允许集体建设用地直接入市流转打下了基础。
三、关于集体建设用地入市流转的制度建设
（1）明晰产权主体
法律规定农村土地实行乡（镇）、村、村民小组农民集体三级所有的制度，在这种规定下，普遍存在着主体虚位的问题，主体虚位必然导致流转主体混乱以及滥用行政权力侵占流转收益现象的出现。因此，集体建设用地流转必须有明确的产权主体，可在农村地籍调查的基础上发放土地产权证，在产权证上明确三种农民集体所有土地的位置、范围、面积等。
（2）建立价格管理体系
由于集体建设用地流转市场长期以来为“隐形市场”，属于自发流转，流转过程中的交易信息不公开，采用的估价指标体系不统一及土地使用权价格与厂房、设备混合计价，导致大部分地区还未建立集体建设用地的统一估价体系。而建立集体建设用地定级估价技术规范既是为集体土地市场提供地价标准，保护集体资产不流失的前提，也是政府征收土地税费的基础。所以在允许集体建设用地流转后，应当有统一的估价技术规范与之配套，流转时可由具备资质的地价评估机构参照相邻同种用途的国有建设用地的地价评估确定。同时，为了防止在允许入市流转后，为了发展集体经济而出现压低地价招商引资的现象和使政府及时掌握地价的变动情况，必须实行最低价格管制和地价公示、申报制度。
（3）加强土地规划编制和用途管制
集体建设用地流转的前提之一是必须符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划，规划是否科学、合理及可操作关系到集体建设用地的流转规模能否有效控制和用途管制能否有效实施。现有土地规划的比例尺过小，不能明晰农村各类建设用地的边界，且各种规划缺乏衔接，不利于规划控制的实施。因此，应在加强集体建设用地流转研究的基础上，加大规划比例尺，衔接土地利用规划与城市规划、村镇规划，制定科学合理、可操作的控制指标，满足农村集体建设用地流转管理的需要。针对集体建设用地的直接流转降低了用途管制的审批层次，即原由上级机关审批的占用耕地建设项目变为由下级机关审批，弱化了用途管制的控制力的问题，首先，将流转的建设用地控制在现有存量土地范围内，严禁将农用地擅自转为非农建设用地；其次，严格控制供地总量，非农建设用地流转必须纳入年度土地利用计划；第三，上收土地用途变更的审批权，防止地方政府违法用地。
（4）实施用地项目指标控制
允许集体建设用地入市流转将极大地促进农村经济的发展，但同时应该防止恶性入市现象的出现，即获得国家政策许可后，农民集体急于发展本集体的经济，片面追求经济效益而出现短视行为。现有流转细则并未对农村集体建设用地流转中的用地项目实施控制，如用地项目的产业性质、投资强度和用地强度等。而在政策允许流转后，集体组织为了尽快发展本集体经济必定会加大“招商引资”的力度，甚至会“抢商夺资”，很少考虑项目的性质、投资强度和用地强度，只要有项目就供给土地。这种供地方式既不利于地区产业结构升级，也难以实现土地的集约利用，甚至会导致农村地区新一轮以牺牲环境为代价发展经济现象的出现。因此，有必要建立地区的产业发展规划和分行业、分地区的用地、投资强度指标，规定用地项目必须符合产业发展规划和达到用地、投资强度才能供地。对于入驻项目可以分为引入项目和转移项目。引入项目是集体经济组织通过招商引资自己引入的项目，转移项目是结合目前实施的开发区土地集约利用，对其中不适合继续在开发区发展和不能进入开发区、又有发展前景的项目，向农村地区梯度转移，协调其使用集体建设用地。
（6）合理分配流转收益
流转收益的分配是集体建设用地入市流转的一个关键性问题，关系到农村经济能否真正发展和农民能否真正受益。流转分为初次流转和再次流转，涉及到的分配主体包括土地所有者、农民个体、土地使用者和政府。作为土地的所有者，初次流转的收益应由农民集体所有，农民的个人收益从农民集体收益中分配，再次流转中的收益为土地使用者所得，政府作为管理者和基础设施的提供者，通过收取相关税费参与流转收益的分割，禁止使用行政权力强行参与分配。值得注意的是在农村地区还没有建立起完善的社会保障的情况下，农民集体初次流转的收益应有很大一部分（如广东省规定不得低于50%）存入银行专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障，具体的实施办法应由劳动保障部门会同省农业、民政、财政、卫生等部门制定，并定期公开资金帐务，以便接受集体成员和社会监督。
关键词：集体建设用地；流转现状；立法趋势；制度建设。
一、集体建设用地的流转现状
在当前的集体建设用地流转实务中，流转主体既有乡（镇）、村、组集体经济组织，也有乡（镇）政府、村民委员会及集体建设用地使用者。受让方既有本集体经济组织的内部成员，也有其他集体经济组织和其他社会成员。流转形式包括以下几种：一是出让、出租土地使用权；二是农民转让、出租房产连带转让、出租土地使用权；三是在乡镇企业合并、兼并及股份制改组中流转集体土地使用权；四是乡（镇）、村以集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业；五是以集体土地使用权合作的方式进行流转；六是通过司法裁定使集体土地使用权发生转移等。
大量集体建设用地入市流转已经是一个不争的事实，由于受到国家法律法规的限制，目前的流转处于一种“隐性流转”状态，存在诸多弊端。对有关集体建设用地流转的法律法规进行分析后可知，为了解决征地制度弊端、繁荣农村经济、增加农民收入，国家倾向于允许集体建设用地直接入市流转。
二、关于集体建设用地入市流转的立法趋势分析
纵观国家出台的法律法规，对农村集体土地流转的规定从严格禁止向限制流转到允许流转的方向发展。1982年《宪法》第10条严格规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。80年代末,与土地流转相关的法律规定开始松动。1988年《宪法》规定“土地使用权可以依照法律规定转让”,同年《土地管理法》第2条也规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。此后出台的国有土地流转办法使国有土地市场在全国各地取得快速的发展,但对集体非农建设用地的流转法规一直未出台。最新的《土地管理法》第43条规定,“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织土地办企业或建住房除外”。同时,该法第63条规定:“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是,符合土地利用总体规划,并依法取得建设土地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，为农村非农建设用地流转留下了法律空间。《物权法（草案）》在广泛征求各方意见后，其第四次审议稿第48条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产”，第49规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序，可以征用单位、个人的不动产或者动产”。现有征地制度中征地早已超出公共利益的需要，使国家征地权的权威受到质疑，而征地范围扩大、补偿标准低带来的社会问题也日益受到关注。针对原有征地制度弊端的新一轮土地管理法修改，对营利性用地不会仍是通过征收取得，而《物权法（草案）》“因抢险、救灾等紧急需要”才能征用集体土地的规定，为营利性项目需要使用集体建设用地时允许集体建设用地直接入市流转打下了基础。
三、关于集体建设用地入市流转的制度建设
（1）明晰产权主体
法律规定农村土地实行乡（镇）、村、村民小组农民集体三级所有的制度，在这种规定下，普遍存在着主体虚位的问题，主体虚位必然导致流转主体混乱以及滥用行政权力侵占流转收益现象的出现。因此，集体建设用地流转必须有明确的产权主体，可在农村地籍调查的基础上发放土地产权证，在产权证上明确三种农民集体所有土地的位置、范围、面积等。
（2）建立价格管理体系
由于集体建设用地流转市场长期以来为“隐形市场”，属于自发流转，流转过程中的交易信息不公开，采用的估价指标体系不统一及土地使用权价格与厂房、设备混合计价，导致大部分地区还未建立集体建设用地的统一估价体系。而建立集体建设用地定级估价技术规范既是为集体土地市场提供地价标准，保护集体资产不流失的前提，也是政府征收土地税费的基础。所以在允许集体建设用地流转后，应当有统一的估价技术规范与之配套，流转时可由具备资质的地价评估机构参照相邻同种用途的国有建设用地的地价评估确定。同时，为了防止在允许入市流转后，为了发展集体经济而出现压低地价招商引资的现象和使政府及时掌握地价的变动情况，必须实行最低价格管制和地价公示、申报制度。
（3）加强土地规划编制和用途管制
集体建设用地流转的前提之一是必须符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划，规划是否科学、合理及可操作关系到集体建设用地的流转规模能否有效控制和用途管制能否有效实施。现有土地规划的比例尺过小，不能明晰农村各类建设用地的边界，且各种规划缺乏衔接，不利于规划控制的实施。因此，应在加强集体建设用地流转研究的基础上，加大规划比例尺，衔接土地利用规划与城市规划、村镇规划，制定科学合理、可操作的控制指标，满足农村集体建设用地流转管理的需要。针对集体建设用地的直接流转降低了用途管制的审批层次，即原由上级机关审批的占用耕地建设项目变为由下级机关审批，弱化了用途管制的控制力的问题，首先，将流转的建设用地控制在现有存量土地范围内，严禁将农用地擅自转为非农建设用地；其次，严格控制供地总量，非农建设用地流转必须纳入年度土地利用计划；第三，上收土地用途变更的审批权，防止地方政府违法用地。
（4）实施用地项目指标控制
允许集体建设用地入市流转将极大地促进农村经济的发展，但同时应该防止恶性入市现象的出现，即获得国家政策许可后，农民集体急于发展本集体的经济，片面追求经济效益而出现短视行为。现有流转细则并未对农村集体建设用地流转中的用地项目实施控制，如用地项目的产业性质、投资强度和用地强度等。而在政策允许流转后，集体组织为了尽快发展本集体经济必定会加大“招商引资”的力度，甚至会“抢商夺资”，很少考虑项目的性质、投资强度和用地强度，只要有项目就供给土地。这种供地方式既不利于地区产业结构升级，也难以实现土地的集约利用，甚至会导致农村地区新一轮以牺牲环境为代价发展经济现象的出现。因此，有必要建立地区的产业发展规划和分行业、分地区的用地、投资强度指标，规定用地项目必须符合产业发展规划和达到用地、投资强度才能供地。对于入驻项目可以分为引入项目和转移项目。引入项目是集体经济组织通过招商引资自己引入的项目，转移项目是结合目前实施的开发区土地集约利用，对其中不适合继续在开发区发展和不能进入开发区、又有发展前景的项目，向农村地区梯度转移，协调其使用集体建设用地。
（6）合理分配流转收益
流转收益的分配是集体建设用地入市流转的一个关键性问题，关系到农村经济能否真正发展和农民能否真正受益。流转分为初次流转和再次流转，涉及到的分配主体包括土地所有者、农民个体、土地使用者和政府。作为土地的所有者，初次流转的收益应由农民集体所有，农民的个人收益从农民集体收益中分配，再次流转中的收益为土地使用者所得，政府作为管理者和基础设施的提供者，通过收取相关税费参与流转收益的分割，禁止使用行政权力强行参与分配。值得注意的是在农村地区还没有建立起完善的社会保障的情况下，农民集体初次流转的收益应有很大一部分（如广东省规定不得低于50%）存入银行专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障，具体的实施办法应由劳动保障部门会同省农业、民政、财政、卫生等部门制定，并定期公开资金帐务，以便接受集体成员和社会监督。