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摘 要：在政协制度创立的60多年里，其功能定位和运行实践发生了巨大的变化，今天，人民政协是中国特色政治体制的重要组成部分，具有三位一体的功能定位，政协的工作方法创新和民主价值得到充分展现，但是，从根本上讲，政协工作与基层群众的期望还有一定距离，在推进中国民主政治建设中的作用还有待进一步加强。本文以云南政协实践为基点，以中国民主政治建设现代化为历史背景，深入分析政治协商所处的困境和虚化现象，并从工作方法创新方面提出几点粗浅思考。
人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，具有三位一体的重要功能定位。随着形势变化，政协工作机制不断创新，在政治协商、民主监督、参政议政三个方面工作卓有成效。但是，政协工作在实际工作中的作用与人民群众的期望还有一定差距。普通民众认为政协存在缺位、越位等现象。所以，面临新的形势政协必须转换工作机制，切实发挥三大职能。
一、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度稳步发展
1、服务大局，加强对重大问题的协商，积极推进决策前协商和决策执行过程中的协商。云南省各级政协组织在工作中逐步形成了全委会议全面协商、常委会议重点协商、主席会议经常性协商、专委会议专题协商的大格局。省政协十届一次全会坚持全面协商与重点协商相结合，以界别联组会议、专题协商、小组讨论、主席会议等形式，围绕云南经济政治文化和生态建设中的重大问题，进行协商，整理18个方面共100条意见和建议，受到省委省政府的高度重视。认真贯彻落实中央关于加强多党合作制度建设的文件，省委和各级党委同民主党派的政治协商得到加强，同民主党派和无党派人士的合作进一步密切。
2、民主监督进一步加强。监督的内容是国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，各级党政机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。2008年，省政协常委会把维护社会稳定，构建和谐云南，反映社情民意、化解矛盾作为政协的重要职责来抓，对群众反映的教育公平问题、城市拆迁补偿问题、非公经济发展、社会治安等关系到广大人民群众切身利益的热点问题，通过调研提出有针对性的建议，努力协调关系，及时化解一些社会矛盾。2008年收集社情民意信息近4000条，处理大量来信来访，使得一些社会热点难点问题得到有效解决。政协委员、民主党派开展了广泛的对口协商和议政建言活动，对《劳动合同法实施条例》等55件法律法规草案和规范性文件，积极提出修改完善的意见建议。
3、抓住重点，始终把改善民生作为参政议政的着力点。云南省政协选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入调查研究，开展咨询论证，提出意见和建议。如常委会紧扣滇中城市群建设、滇中调水、提升云南农业产业水平、民族散居地区经济社会发展等事关云南全局的重大问题，组织委员深入调研，形成具体的调研报告，有的调研还进一步形成了建议案。专委会还就在边境口岸建立跨境经济合作区等问题进行专题调研，形成报送党委和政府的决策报告，受到省委省政府的高度重视。省政协全国政协的指导下，向中央提出的《关于推进云南省新三年“兴边富民工程”实施的若干建议》，有力度推进了云南此项工程的顺利实施。作为重点提案的“七彩云南保护行动”已经实施。
4、突出特色，充分发挥政协提案的作用。省政协十届一次会议以来，截至2009年2月5日，共收到提案材料711件，经审查立案702件。其中委员提案622件占88.6%；集体提案80件，占11.4%。不立案的9件。提案送交110各单位办理，截至2008年12月31日，697件提案已办复完毕。在交办的702件中所有问题已经解决的138件，占19.7%，所提问题正在解决或列入计划逐步解决的95件，占13.5%；交州、市解决的107件，占15.2%。为驻滇全国政协委员提供提案参考56件。主席会议从上述提案中确定了10件重点提案，由主席、副主席、秘书长牵头组织开展调研和面商，进行重点督办。
二、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度需进一步巩固和发展
在当前，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与社会主义民主政治的要求还有一定的距离，需要进一步加强和完善。
1、制度化建设进程与政协工作发展要求还不相适应，多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化建设有待进一步完善。制度是民主政治的根。尽管我省目前围绕多党合作和政治协商制定了40多个具体的规章制度，政治协商的制度和程序还不够细，操作性不强。具体表现为：一是有形式、缺内容。有些政府部门虽与民主党派建立了对口联系制度，但很少与对口的民主党派联系；有的部门虽然聘请了特约人员，但一些大的活动很少邀请特约人员参加。二是有培训、缺机制。党外干部培训的机制与国家干部培训机制这一大体系不接轨。三是有要求、缺考核。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的贯彻落实还缺少硬指标来衡量，缺少一套符合实际、操作性强的考核办法。四是有发展、缺活力。五是各项制度的落实情况有待加强。
2、政治协商纳入到决策程序仍存在诸多问题。政治协商制度设计很好，但具体运作中，两种协商形式，即“中国共产党同各民主党派的政治协商”和“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”不易把握和区分，出现互相代替、相互重叠的现象。“政府工作条例”、“党政干部选拔任用条例”等党委、政府部门规章与政治协商纳入决策程序的要求不配套，并未规定政治协商是必经程序。现实中，不同程度地存在协商不够充分、协商范围不广，或以情况通报代替协商，以一般性听取意见代替协商、以专家论证代替协商，以政协协商代替政治协商等问题。决策执行中的协商也有待加强。因此出现政治协商靠书记、市长开明，靠政协主席“余威”的现象。协商反馈机制不健全，协商的意见建议采纳落实带有随意性。
3、工作机制有待创新。政协委员的民主监督和参政议政的生命力在于充分倾听民意，及时全面反映诉求，认真研究民生，有针对性的建言献策。实践中，委员把握群众的迫切利益需求和关注的热点和难点的程度不够，一些委员对群众利益诉求的把握往往具有滞后性，对提案的前瞻性把握不够，显得有应付之感。当前，全省急需建立有效的群众联系机制。
4、民主监督、参政议政的渠道和范围与充分发挥政协作用不相适应。民主监督的渠道还不畅，监督的形式比较单一，监督的尺度不宜把握，范围和手段有待进一步探索。党外人士参政多议政少的现象不同程度的存在部分基层政协委员参政知情条件不够充分参见活动时间得不到保障。比较单一的民主监督渠道，不能适应新形势下人民群众对监督效果的要求，无法有效应对各种各样的新问题、新情况。比如公民通过虚拟空间的政治参与就无法很好的通过政治协商体现社会主义民主政治的基本要求。民主监督的实际效果还没有充分体现出来，对党政职能部门监督乏力，各级政府的执行力不能很好的受到政协的民主监督，政协委员的提案监督的力度和效果需要加强。
5、政协自身建设与履行职责的要求还存在差距。党派团体、委员、机关建设都有待加强。政协委员的整体素质有待进一步提高履职的积极性和主动性有待进一步增强。政协委员的能力建设比较大的问题在于提案能力弱。不是提案的数量问题，而是提案的质量亟待提高。一些委员没有知情明政，不能紧紧抓着群众所盼、政协所能的宏观性、前瞻性和综合性问题深入研究，而是为完成任务轻率的提一些次要问题作为提案，往往不被重视和答复。由于政协委员确定的协商机制存在一定问题，协商办法不完善，导致委员的素质结构、年龄结构、知识结构、能力结构差异明显，不能很好的履行政治协商、民主监督和参政议政的职能。有些问题自身能克服，有些问题则需要全国政协加强指导和各级党委、政府的重视支持才能解决。
三、创新政治协商制度工作方法
1、加强和改善党对政协的领导，支持人民政协依法履行职能，努力营造全省各级党委重视、政府支持、各方配合的良好环境。要坚持重大问题在决策前和决策执行中进行政治协商，做到协商程序具体规范，协商过程严谨，协商结果及时反馈和公布。党委要带头坚持并推动人大、政府做到重大决策协商在党委决策之前，人大通过之前，政府实施之前。落实“三先三后”要求，制定经济社会发展规划、重大建设项目以及解决事关人民群众生产生活的重要问题，要先协商后决策；对重要人事安排包括同级人大、政府、政协、法院、检察院领导成员和人大常委会任命的政府工作人员的人事安排要先协商后决定；制定关系地方全局的重要政策、规章要先协商后通过。
2、完善政治协商的制度化、规范化和程序化。以十七大精神为指导，深入贯彻中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（即中央5号文件）和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》及省委的《实施意见》。结合我省实际，“十二五”期间要按照中央要求特别完善中国共产党同各民主党派的政治协商，不能以政协协商代替政治协商，全面贯彻和落实各项办事程序、工作具体制度和行为规范，把政协履职主体的权利与义务明确下来，确定履职的任务、内容、程序、方法、处罚、罢免的具体制度，提高可操作性和实效性，减少随意性。抓紧制定《关于建立委员联系群众的制度》明确规定委员应当根据自身所属界别、工作性质和生活区域，有代表性地选择若干名群众建立固定联系。
3、提高民主监督的质量和成效。寓民主监督于政协委员提案、进行视察、参与工作检查之中，形成行之有效的权、责统一的奖惩制度。政协对各级政府履职情况发挥职能独立、地位超脱的优势，监督执行力，扩大民主面。各级政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自觉接受民主监督。在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。政府的监督机构以及新闻媒体要密切与人民政协的联系，加强工作协调和配合，提高监督质量和成效。要切实发挥政协提案、建议案在民主监督中的作用，对政协提案和建议案要认真办理，及时给予正式答复。
4、发挥政协优点扩大政治有序参与渠道。充分发挥在扩大公民有序政治参与中的重要渠道和平台作用，广泛吸收各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士参与民主政治建设。关注不同阶层利益诉求，协助党和政府妥善处理好各方面利益关系，团结和鼓励各阶层人士共同致力于中国特色社会主义事业。要坚持以人为本，倾听群众呼声，关心群众疾苦，围绕群众普遍关心的民生问题开展调查研究，反映社情民意，积极建言献策，推动形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。根据云南边境线长的特点，建立政协边境民众利益的协商、监督机制。
5、积极探索加强自身建设的途径。要注重发挥人民政协界别优势，扩大人民政协团结面和包容性，切实发挥政协界别作为扩大社会各界有序政治参与的重要渠道的作用，要注重加强政协委员队伍建设，各级政协委员要切实发挥在本职工作中的带头作用、政协工作中的主体作用、界别群众中的代表作用。提高专门委员会组成人员政治和业务素质，积极探索专门委员会工作新思路新方式，切实增强工作活力和成效。完善委员推选制度，优化委员构成，化委员学习培训、提高委员整体素质，尊重委员首创精神、维护委员民主权利。
参考文献：
［1］李龙.了解民生需求才有民生提案［J］.协商论坛，2010年06期。
［2］王泽淮.创新方法，促进提案落实［J］政协天地.2010年05期。
［3］石昌国.创新政协工作方法，提高政协工作质量［J］世纪行.2007年07期。
人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，具有三位一体的重要功能定位。随着形势变化，政协工作机制不断创新，在政治协商、民主监督、参政议政三个方面工作卓有成效。但是，政协工作在实际工作中的作用与人民群众的期望还有一定差距。普通民众认为政协存在缺位、越位等现象。所以，面临新的形势政协必须转换工作机制，切实发挥三大职能。
一、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度稳步发展
1、服务大局，加强对重大问题的协商，积极推进决策前协商和决策执行过程中的协商。云南省各级政协组织在工作中逐步形成了全委会议全面协商、常委会议重点协商、主席会议经常性协商、专委会议专题协商的大格局。省政协十届一次全会坚持全面协商与重点协商相结合，以界别联组会议、专题协商、小组讨论、主席会议等形式，围绕云南经济政治文化和生态建设中的重大问题，进行协商，整理18个方面共100条意见和建议，受到省委省政府的高度重视。认真贯彻落实中央关于加强多党合作制度建设的文件，省委和各级党委同民主党派的政治协商得到加强，同民主党派和无党派人士的合作进一步密切。
2、民主监督进一步加强。监督的内容是国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，各级党政机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。2008年，省政协常委会把维护社会稳定，构建和谐云南，反映社情民意、化解矛盾作为政协的重要职责来抓，对群众反映的教育公平问题、城市拆迁补偿问题、非公经济发展、社会治安等关系到广大人民群众切身利益的热点问题，通过调研提出有针对性的建议，努力协调关系，及时化解一些社会矛盾。2008年收集社情民意信息近4000条，处理大量来信来访，使得一些社会热点难点问题得到有效解决。政协委员、民主党派开展了广泛的对口协商和议政建言活动，对《劳动合同法实施条例》等55件法律法规草案和规范性文件，积极提出修改完善的意见建议。
3、抓住重点，始终把改善民生作为参政议政的着力点。云南省政协选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入调查研究，开展咨询论证，提出意见和建议。如常委会紧扣滇中城市群建设、滇中调水、提升云南农业产业水平、民族散居地区经济社会发展等事关云南全局的重大问题，组织委员深入调研，形成具体的调研报告，有的调研还进一步形成了建议案。专委会还就在边境口岸建立跨境经济合作区等问题进行专题调研，形成报送党委和政府的决策报告，受到省委省政府的高度重视。省政协全国政协的指导下，向中央提出的《关于推进云南省新三年“兴边富民工程”实施的若干建议》，有力度推进了云南此项工程的顺利实施。作为重点提案的“七彩云南保护行动”已经实施。
4、突出特色，充分发挥政协提案的作用。省政协十届一次会议以来，截至2009年2月5日，共收到提案材料711件，经审查立案702件。其中委员提案622件占88.6%；集体提案80件，占11.4%。不立案的9件。提案送交110各单位办理，截至2008年12月31日，697件提案已办复完毕。在交办的702件中所有问题已经解决的138件，占19.7%，所提问题正在解决或列入计划逐步解决的95件，占13.5%；交州、市解决的107件，占15.2%。为驻滇全国政协委员提供提案参考56件。主席会议从上述提案中确定了10件重点提案，由主席、副主席、秘书长牵头组织开展调研和面商，进行重点督办。
二、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度需进一步巩固和发展
在当前，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与社会主义民主政治的要求还有一定的距离，需要进一步加强和完善。
1、制度化建设进程与政协工作发展要求还不相适应，多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化建设有待进一步完善。制度是民主政治的根。尽管我省目前围绕多党合作和政治协商制定了40多个具体的规章制度，政治协商的制度和程序还不够细，操作性不强。具体表现为：一是有形式、缺内容。有些政府部门虽与民主党派建立了对口联系制度，但很少与对口的民主党派联系；有的部门虽然聘请了特约人员，但一些大的活动很少邀请特约人员参加。二是有培训、缺机制。党外干部培训的机制与国家干部培训机制这一大体系不接轨。三是有要求、缺考核。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的贯彻落实还缺少硬指标来衡量，缺少一套符合实际、操作性强的考核办法。四是有发展、缺活力。五是各项制度的落实情况有待加强。
2、政治协商纳入到决策程序仍存在诸多问题。政治协商制度设计很好，但具体运作中，两种协商形式，即“中国共产党同各民主党派的政治协商”和“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”不易把握和区分，出现互相代替、相互重叠的现象。“政府工作条例”、“党政干部选拔任用条例”等党委、政府部门规章与政治协商纳入决策程序的要求不配套，并未规定政治协商是必经程序。现实中，不同程度地存在协商不够充分、协商范围不广，或以情况通报代替协商，以一般性听取意见代替协商、以专家论证代替协商，以政协协商代替政治协商等问题。决策执行中的协商也有待加强。因此出现政治协商靠书记、市长开明，靠政协主席“余威”的现象。协商反馈机制不健全，协商的意见建议采纳落实带有随意性。
3、工作机制有待创新。政协委员的民主监督和参政议政的生命力在于充分倾听民意，及时全面反映诉求，认真研究民生，有针对性的建言献策。实践中，委员把握群众的迫切利益需求和关注的热点和难点的程度不够，一些委员对群众利益诉求的把握往往具有滞后性，对提案的前瞻性把握不够，显得有应付之感。当前，全省急需建立有效的群众联系机制。
4、民主监督、参政议政的渠道和范围与充分发挥政协作用不相适应。民主监督的渠道还不畅，监督的形式比较单一，监督的尺度不宜把握，范围和手段有待进一步探索。党外人士参政多议政少的现象不同程度的存在部分基层政协委员参政知情条件不够充分参见活动时间得不到保障。比较单一的民主监督渠道，不能适应新形势下人民群众对监督效果的要求，无法有效应对各种各样的新问题、新情况。比如公民通过虚拟空间的政治参与就无法很好的通过政治协商体现社会主义民主政治的基本要求。民主监督的实际效果还没有充分体现出来，对党政职能部门监督乏力，各级政府的执行力不能很好的受到政协的民主监督，政协委员的提案监督的力度和效果需要加强。
5、政协自身建设与履行职责的要求还存在差距。党派团体、委员、机关建设都有待加强。政协委员的整体素质有待进一步提高履职的积极性和主动性有待进一步增强。政协委员的能力建设比较大的问题在于提案能力弱。不是提案的数量问题，而是提案的质量亟待提高。一些委员没有知情明政，不能紧紧抓着群众所盼、政协所能的宏观性、前瞻性和综合性问题深入研究，而是为完成任务轻率的提一些次要问题作为提案，往往不被重视和答复。由于政协委员确定的协商机制存在一定问题，协商办法不完善，导致委员的素质结构、年龄结构、知识结构、能力结构差异明显，不能很好的履行政治协商、民主监督和参政议政的职能。有些问题自身能克服，有些问题则需要全国政协加强指导和各级党委、政府的重视支持才能解决。
三、创新政治协商制度工作方法
1、加强和改善党对政协的领导，支持人民政协依法履行职能，努力营造全省各级党委重视、政府支持、各方配合的良好环境。要坚持重大问题在决策前和决策执行中进行政治协商，做到协商程序具体规范，协商过程严谨，协商结果及时反馈和公布。党委要带头坚持并推动人大、政府做到重大决策协商在党委决策之前，人大通过之前，政府实施之前。落实“三先三后”要求，制定经济社会发展规划、重大建设项目以及解决事关人民群众生产生活的重要问题，要先协商后决策；对重要人事安排包括同级人大、政府、政协、法院、检察院领导成员和人大常委会任命的政府工作人员的人事安排要先协商后决定；制定关系地方全局的重要政策、规章要先协商后通过。
2、完善政治协商的制度化、规范化和程序化。以十七大精神为指导，深入贯彻中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（即中央5号文件）和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》及省委的《实施意见》。结合我省实际，“十二五”期间要按照中央要求特别完善中国共产党同各民主党派的政治协商，不能以政协协商代替政治协商，全面贯彻和落实各项办事程序、工作具体制度和行为规范，把政协履职主体的权利与义务明确下来，确定履职的任务、内容、程序、方法、处罚、罢免的具体制度，提高可操作性和实效性，减少随意性。抓紧制定《关于建立委员联系群众的制度》明确规定委员应当根据自身所属界别、工作性质和生活区域，有代表性地选择若干名群众建立固定联系。
3、提高民主监督的质量和成效。寓民主监督于政协委员提案、进行视察、参与工作检查之中，形成行之有效的权、责统一的奖惩制度。政协对各级政府履职情况发挥职能独立、地位超脱的优势，监督执行力，扩大民主面。各级政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自觉接受民主监督。在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。政府的监督机构以及新闻媒体要密切与人民政协的联系，加强工作协调和配合，提高监督质量和成效。要切实发挥政协提案、建议案在民主监督中的作用，对政协提案和建议案要认真办理，及时给予正式答复。
4、发挥政协优点扩大政治有序参与渠道。充分发挥在扩大公民有序政治参与中的重要渠道和平台作用，广泛吸收各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士参与民主政治建设。关注不同阶层利益诉求，协助党和政府妥善处理好各方面利益关系，团结和鼓励各阶层人士共同致力于中国特色社会主义事业。要坚持以人为本，倾听群众呼声，关心群众疾苦，围绕群众普遍关心的民生问题开展调查研究，反映社情民意，积极建言献策，推动形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。根据云南边境线长的特点，建立政协边境民众利益的协商、监督机制。
5、积极探索加强自身建设的途径。要注重发挥人民政协界别优势，扩大人民政协团结面和包容性，切实发挥政协界别作为扩大社会各界有序政治参与的重要渠道的作用，要注重加强政协委员队伍建设，各级政协委员要切实发挥在本职工作中的带头作用、政协工作中的主体作用、界别群众中的代表作用。提高专门委员会组成人员政治和业务素质，积极探索专门委员会工作新思路新方式，切实增强工作活力和成效。完善委员推选制度，优化委员构成，化委员学习培训、提高委员整体素质，尊重委员首创精神、维护委员民主权利。
参考文献：
［1］李龙.了解民生需求才有民生提案［J］.协商论坛，2010年06期。
［2］王泽淮.创新方法，促进提案落实［J］政协天地.2010年05期。
［3］石昌国.创新政协工作方法，提高政协工作质量［J］世纪行.2007年07期。