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[摘要]流动儿童接受学前教育的问题日益突出，保障流动儿童的受教育权，解决流动儿童的入园问题，是当前学前教育领域重点关注的问题。广东省惠州市惠城区从自身发展现实出发，强调从健全机构、合理布局、社会参与、制度保障、规范管理等方面促进当地学前教育的改革与发展，为解决流动儿童的学前教育问题提供了一条切实可行的途径。其中，建立健全学前教育管理机构是前提，促进公办民办幼儿园共同和谐、健康发展是关键，由此必然要求地方政府创新办园机制、行政管理体系与监督机制，推行规范化管理，保证学前教育质量，同时严格控制幼儿园收费标准，优化资源配置，真正保障包括流动儿童在内的低收入家庭儿童接受学前教育的机会与权利，实现学前教育公平。
[关键词]学前教育；流动儿童；教育管理
一、问题提出
随着我国城市化进程的加速，随同父母进入城市的流动儿童数量也在不断增加，这就产生了对城市基础教育的巨大需求。尽管国家有关部门对流动子女的义务教育已制定了明确的政策保障，但当前流动儿童的学前教育问题仍然未能得到很好的解决。统计显示，当前我国流动儿童中学龄前儿童入园率仅为61％，仍有很大一部分流动儿童无法接受学前教育。
为保障流动儿童接受学前教育的权利，很多地方都在积极探索有效的措施。广东省惠州市惠城区积极响应国家普及学前教育的号召，努力结合本地实际，一方面通过公办、民办幼儿园并举，充分调动社会力量参与办园，不断扩大学前教育的资源总量；另一方面通过创新机制，实行规范化管理，提供良好的师资培训等手段，为解决流动儿童学前教育问题创设有利条件，逐步形成了以公办幼儿园为骨干和示范、社会力量办园为主体，公办民办幼儿园共同均衡、和谐发展的格局，促进了全区学前教育的改革与发展，也较好地解决了本地区流动儿童入园难的问题。
二、广东省惠州市惠城区幼教发展的现状
惠州市惠城区是惠州乃至整个东江流域政治、经济、教育、文化和交通的中心，总面积1471平方公里，管辖范围囊括桥东、桥西、江南、江北、河南岸、龙丰、小金口、水口8个街道办事处和汝湖、三栋、马安、横沥、芦洲等6个镇，总人口103万，其中常住人口73万，外来务工人口30万。
近年来，该区以创建广东省教育强区和贯彻实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》为契机，不断增加财政性教育经费，整合公办幼儿园，大力推动民办幼儿园规范化建设，形成了多层次、多形式发展学前教育的生动局面，成功创建了广东省教育强区，其幼教工作得到了省专家组的充分肯定。
截止至2010年3月，经区划调整后，该区现有托幼园所147所，其中托儿所8所，公办园7所，镇、街道办6所，部门办6所，房地产企业办或民办120所；其中省一级幼儿园4所，市一级幼儿园15所，区一级幼儿园28所，等级园比例达到31％；共接收在园幼儿34028人，其中非惠城区户籍儿童12739人，占全区在园幼儿的37％，具体情况详见表1。
经调查统计，截至2010年9月，该区幼儿园平均规模达到243人／园，托儿所平均规模为26人／所，学前教育毛入园率高达97.8％，其中学前三年入园率为89.2％，实现了包括流动儿童在内的普及性学前教育。
三、广东省惠州市惠城区流动儿童学前教育管理实践
在区委、区政府的高度关注和重视下，学前教育被纳入城区教育事业发展规划而得到加速推进，并在政策、机制、经费、管理以及师资等方面得到了支持与保障，进而为流动儿童接受正规的学前教育提供了条件。具体而言，该区促进流动儿童接受学前教育的措施主要包括以下方面：
(一)健全学前教育管理机构
区委、区政府通过政府统筹，建立了教育局主管，民政、财政、发改、卫生等部门及镇(街道)上下衔接、互相配合的管理网络，同时在区教育局专门设立幼教股，配备3名负责全区学前教育管理和业务指导的专职幼教管理干部，从而保证了学前教育管理工作的正常有序开展。
(二)公、民办并举，合理布局
针对优质而廉价的公办园所数量较少，无法满足流动儿童入园入托需要的现实状况，惠城区区委、区政府采取各种积极有效的措施，不断加快学前教育的改革和发展，逐步形成了以公办幼儿园为骨干和示范、社会力量办园为主体，公办和民办幼儿园共同均衡、和谐发展的格局，在促进全区幼教事业良性发展的同时，更从源头上杜绝了由于幼教资源绝对短缺而引发的“入园难”问题。
与此同时，针对流动儿童这一特殊群体的实际需求，该区还在外来人口较为密集的区域，积极鼓励社会力量参与开办新园，并根据民办园所的实际情况放宽要求，实行按需审批。自2005年起，由区教育局组织成立的民办园设置评议专家评审组，对新办园审批主要按生均面积核定规模，只要布局合理，且能保证安全和幼儿生均建筑面积、生均户外面积等条件，均有望获得准入，从而吸引了不少有志投身幼教行业的社会力量加盟。如今，在流动儿童较为集中的河南岸、江北、小金口等办事处，除了市幼、市机关一幼、小金口中心幼儿园等三所公办园能够接纳部分流动儿童入园外，大部分的流动儿童均由一些规模大小不等的民办园所吸收。这些民办托幼园所规模不一定很大，却都能满足幼儿健康成长的教育与活动需求，且其收费一般不会过高，所以成为那些收入不高的流动人口家庭的首选，在相当程度上有力地缓解了流动人口家庭子女“入园难”、学前教育难以得到保障的问题。此外，由于这些园所选址一般在流动人口较为密集的区域，也就使得流动儿童就近入园成为可能。
(三)创新机制，实行规范化管理
1、探索规范的办园机制。
为确保流动儿童能够接受安全、正规的学前教育，该区不断创新制度建设，积极推进本区学前教育的规范化发展。
一是制订了全省第一部全面规范幼儿园行政管理的《惠城区托幼园所管理细则》，明确规定了幼儿园设置的条件，幼儿园申办、变更、年审的具体程序，幼儿园实行教育和保育工作的标准，幼儿园行政事务条例以及惩罚条例等，从法律层面严格规范幼儿园的办园行为和办园质量。
二是制订了幼儿园量化考核管理办法。从2006年起，该区根据其制定的量化考核指标评价体系对各大托幼园所进行量化考核，通过加、减分项目规范办园行为，力求从政策制度层面保证城区各大托幼园所的办园质量，实现了幼儿园行政管理理念从重视静态的结果管理向重视动态的过程管理的转变。
三是出台了回避办学风险办法，强制要求全区所有托幼园所从办园经费中为全园幼儿购买校园责任险，以有效防范和妥善化解各幼儿园安全事故责任风险，免除幼儿园及幼儿家长的后顾之忧。
四是实行了办学许可行为公示制度，通过核定并公示幼儿园可办班级数、招生数的方式，主动接受家长监督，有效防患了因超编超员而可能引发的安全责任事故。
2、建立规范的行政管理体系。
区教育局紧紧围绕“规范管理、均衡发展、服务创新、安全和谐”的目标要求，认真履行主管部门职责，努力建设规范化行政管理体系，为包括流动儿童在内的全体幼儿接受优质学前教育打造良好 的基础。
一是创新安全管理方式，在大规模推进新建、改建、规范幼儿园的同时，依法加大对非法和不规范办园行为的整治力度，并联合公安机关等部门，对幼儿园周边环境、园舍设施、电线电路、食品卫生和接送车辆等进行大规模全方位的检查；着重做好全区幼儿园校车审批登记备案制度，严格控制新增校车，新办园实行就近入园入托不增园车，园车统一标识、检测和专项整治等工作。
二是通过制定《幼儿园校车接送管理流程》《幼儿园跟车人员一日工作流程》和《幼儿园校车司机管理规定》等服务操作流程，把责任细化分解，落实到岗到人，实现校车安全管理的规范化，为有效减少交通安全事故奠定了坚实的基础。
三是对幼儿园进行划片管理，层层落实。全区共设桥东、桥西、江北等七个片区，每个片区设正、副组长3人，每个片组长包干6－8所幼儿园，定期对幼儿园进行业务指导和安全工作检查或片组间的交叉检查，并要求及时把各项工作落实情况报告给区教育局幼教股，实现了一级对一级负责，层层抓落实到位的良好态势。
3、构筑强有力的监督机制。
一是加强对民办园资产与财务的管理，通过委托会计师事务所依法对民办园年度财务进行审计，并上报区教育局备案，以有效防止民办园资产的无故流失。自2007年7月起，更是要求民办幼儿园与银行、教育局签订三方资金监管协议，以最大限度规避民办园的办学风险，保障幼儿园教师、幼儿及其家长的切身利益。
二是规范办园行为。根据《广东省社会力量办学年度检查办法(试行)》和广东省《关于加强幼儿园管理工作的通知》，结合制订的《幼儿园年度检查量化评分标准》和《惠城区幼儿园办学情况复核审验评分标准》，严格开展年检工作，同时结合平时量化考核的成绩进行综合考评，并定期组织督查，限时整改。
三是联合市教育局、市妇幼保健院、市食品卫生监督所、区人民政府教育督导室、市交警支队等部门，组成联合检查监督组，对幼儿园的接送车辆、安全设施、伙食水准、食品卫生等进行不定期的检查与指导。
(四)合理收费，优化资源配置
为使广大家庭能承受幼儿教育费用，惠州市惠城区严把幼儿园成本核算关，要求各园按办学成本拟定收费标准，并须经区教育局审核后，方可报物价部门备案，且要亮证收费，接受监督。2008年，该区城镇居民年人均收入增至1，8万元，但目前该区70％的幼儿园月均保教费仍控制在300元以下，低于珠三角九市区平均水平，其中公办园保教费仅为其他市区的1／2，民办园仅为其他市区的1／3，在一定程度上减轻了家长的经济负担，大大提高了学前教育的普及率，使得一些收入较低的城市流动人口家庭也能承担其子女人园费用，从而在源头上保障了流动学前儿童入园入托的机会。
此外，根据区教育局指示，该区各大幼儿园均统一招生时间，将每年暑假的第一个周末定为对外公开招生的时间，并由教育局统一公开发布各园的基本信息，这一举措不仅有利于实现幼儿园招生的良性竞争，也方便幼儿园根据实际招生情况统筹人力、物力、财力资源，从而有效地杜绝了各类教育资源的浪费，实现了教育资源合理、优化的配置，并避免了幼儿园把超额的费用转嫁到幼儿家长身上。
[关键词]学前教育；流动儿童；教育管理
一、问题提出
随着我国城市化进程的加速，随同父母进入城市的流动儿童数量也在不断增加，这就产生了对城市基础教育的巨大需求。尽管国家有关部门对流动子女的义务教育已制定了明确的政策保障，但当前流动儿童的学前教育问题仍然未能得到很好的解决。统计显示，当前我国流动儿童中学龄前儿童入园率仅为61％，仍有很大一部分流动儿童无法接受学前教育。
为保障流动儿童接受学前教育的权利，很多地方都在积极探索有效的措施。广东省惠州市惠城区积极响应国家普及学前教育的号召，努力结合本地实际，一方面通过公办、民办幼儿园并举，充分调动社会力量参与办园，不断扩大学前教育的资源总量；另一方面通过创新机制，实行规范化管理，提供良好的师资培训等手段，为解决流动儿童学前教育问题创设有利条件，逐步形成了以公办幼儿园为骨干和示范、社会力量办园为主体，公办民办幼儿园共同均衡、和谐发展的格局，促进了全区学前教育的改革与发展，也较好地解决了本地区流动儿童入园难的问题。
二、广东省惠州市惠城区幼教发展的现状
惠州市惠城区是惠州乃至整个东江流域政治、经济、教育、文化和交通的中心，总面积1471平方公里，管辖范围囊括桥东、桥西、江南、江北、河南岸、龙丰、小金口、水口8个街道办事处和汝湖、三栋、马安、横沥、芦洲等6个镇，总人口103万，其中常住人口73万，外来务工人口30万。
近年来，该区以创建广东省教育强区和贯彻实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》为契机，不断增加财政性教育经费，整合公办幼儿园，大力推动民办幼儿园规范化建设，形成了多层次、多形式发展学前教育的生动局面，成功创建了广东省教育强区，其幼教工作得到了省专家组的充分肯定。
截止至2010年3月，经区划调整后，该区现有托幼园所147所，其中托儿所8所，公办园7所，镇、街道办6所，部门办6所，房地产企业办或民办120所；其中省一级幼儿园4所，市一级幼儿园15所，区一级幼儿园28所，等级园比例达到31％；共接收在园幼儿34028人，其中非惠城区户籍儿童12739人，占全区在园幼儿的37％，具体情况详见表1。
经调查统计，截至2010年9月，该区幼儿园平均规模达到243人／园，托儿所平均规模为26人／所，学前教育毛入园率高达97.8％，其中学前三年入园率为89.2％，实现了包括流动儿童在内的普及性学前教育。
三、广东省惠州市惠城区流动儿童学前教育管理实践
在区委、区政府的高度关注和重视下，学前教育被纳入城区教育事业发展规划而得到加速推进，并在政策、机制、经费、管理以及师资等方面得到了支持与保障，进而为流动儿童接受正规的学前教育提供了条件。具体而言，该区促进流动儿童接受学前教育的措施主要包括以下方面：
(一)健全学前教育管理机构
区委、区政府通过政府统筹，建立了教育局主管，民政、财政、发改、卫生等部门及镇(街道)上下衔接、互相配合的管理网络，同时在区教育局专门设立幼教股，配备3名负责全区学前教育管理和业务指导的专职幼教管理干部，从而保证了学前教育管理工作的正常有序开展。
(二)公、民办并举，合理布局
针对优质而廉价的公办园所数量较少，无法满足流动儿童入园入托需要的现实状况，惠城区区委、区政府采取各种积极有效的措施，不断加快学前教育的改革和发展，逐步形成了以公办幼儿园为骨干和示范、社会力量办园为主体，公办和民办幼儿园共同均衡、和谐发展的格局，在促进全区幼教事业良性发展的同时，更从源头上杜绝了由于幼教资源绝对短缺而引发的“入园难”问题。
与此同时，针对流动儿童这一特殊群体的实际需求，该区还在外来人口较为密集的区域，积极鼓励社会力量参与开办新园，并根据民办园所的实际情况放宽要求，实行按需审批。自2005年起，由区教育局组织成立的民办园设置评议专家评审组，对新办园审批主要按生均面积核定规模，只要布局合理，且能保证安全和幼儿生均建筑面积、生均户外面积等条件，均有望获得准入，从而吸引了不少有志投身幼教行业的社会力量加盟。如今，在流动儿童较为集中的河南岸、江北、小金口等办事处，除了市幼、市机关一幼、小金口中心幼儿园等三所公办园能够接纳部分流动儿童入园外，大部分的流动儿童均由一些规模大小不等的民办园所吸收。这些民办托幼园所规模不一定很大，却都能满足幼儿健康成长的教育与活动需求，且其收费一般不会过高，所以成为那些收入不高的流动人口家庭的首选，在相当程度上有力地缓解了流动人口家庭子女“入园难”、学前教育难以得到保障的问题。此外，由于这些园所选址一般在流动人口较为密集的区域，也就使得流动儿童就近入园成为可能。
(三)创新机制，实行规范化管理
1、探索规范的办园机制。
为确保流动儿童能够接受安全、正规的学前教育，该区不断创新制度建设，积极推进本区学前教育的规范化发展。
一是制订了全省第一部全面规范幼儿园行政管理的《惠城区托幼园所管理细则》，明确规定了幼儿园设置的条件，幼儿园申办、变更、年审的具体程序，幼儿园实行教育和保育工作的标准，幼儿园行政事务条例以及惩罚条例等，从法律层面严格规范幼儿园的办园行为和办园质量。
二是制订了幼儿园量化考核管理办法。从2006年起，该区根据其制定的量化考核指标评价体系对各大托幼园所进行量化考核，通过加、减分项目规范办园行为，力求从政策制度层面保证城区各大托幼园所的办园质量，实现了幼儿园行政管理理念从重视静态的结果管理向重视动态的过程管理的转变。
三是出台了回避办学风险办法，强制要求全区所有托幼园所从办园经费中为全园幼儿购买校园责任险，以有效防范和妥善化解各幼儿园安全事故责任风险，免除幼儿园及幼儿家长的后顾之忧。
四是实行了办学许可行为公示制度，通过核定并公示幼儿园可办班级数、招生数的方式，主动接受家长监督，有效防患了因超编超员而可能引发的安全责任事故。
2、建立规范的行政管理体系。
区教育局紧紧围绕“规范管理、均衡发展、服务创新、安全和谐”的目标要求，认真履行主管部门职责，努力建设规范化行政管理体系，为包括流动儿童在内的全体幼儿接受优质学前教育打造良好 的基础。
一是创新安全管理方式，在大规模推进新建、改建、规范幼儿园的同时，依法加大对非法和不规范办园行为的整治力度，并联合公安机关等部门，对幼儿园周边环境、园舍设施、电线电路、食品卫生和接送车辆等进行大规模全方位的检查；着重做好全区幼儿园校车审批登记备案制度，严格控制新增校车，新办园实行就近入园入托不增园车，园车统一标识、检测和专项整治等工作。
二是通过制定《幼儿园校车接送管理流程》《幼儿园跟车人员一日工作流程》和《幼儿园校车司机管理规定》等服务操作流程，把责任细化分解，落实到岗到人，实现校车安全管理的规范化，为有效减少交通安全事故奠定了坚实的基础。
三是对幼儿园进行划片管理，层层落实。全区共设桥东、桥西、江北等七个片区，每个片区设正、副组长3人，每个片组长包干6－8所幼儿园，定期对幼儿园进行业务指导和安全工作检查或片组间的交叉检查，并要求及时把各项工作落实情况报告给区教育局幼教股，实现了一级对一级负责，层层抓落实到位的良好态势。
3、构筑强有力的监督机制。
一是加强对民办园资产与财务的管理，通过委托会计师事务所依法对民办园年度财务进行审计，并上报区教育局备案，以有效防止民办园资产的无故流失。自2007年7月起，更是要求民办幼儿园与银行、教育局签订三方资金监管协议，以最大限度规避民办园的办学风险，保障幼儿园教师、幼儿及其家长的切身利益。
二是规范办园行为。根据《广东省社会力量办学年度检查办法(试行)》和广东省《关于加强幼儿园管理工作的通知》，结合制订的《幼儿园年度检查量化评分标准》和《惠城区幼儿园办学情况复核审验评分标准》，严格开展年检工作，同时结合平时量化考核的成绩进行综合考评，并定期组织督查，限时整改。
三是联合市教育局、市妇幼保健院、市食品卫生监督所、区人民政府教育督导室、市交警支队等部门，组成联合检查监督组，对幼儿园的接送车辆、安全设施、伙食水准、食品卫生等进行不定期的检查与指导。
(四)合理收费，优化资源配置
为使广大家庭能承受幼儿教育费用，惠州市惠城区严把幼儿园成本核算关，要求各园按办学成本拟定收费标准，并须经区教育局审核后，方可报物价部门备案，且要亮证收费，接受监督。2008年，该区城镇居民年人均收入增至1，8万元，但目前该区70％的幼儿园月均保教费仍控制在300元以下，低于珠三角九市区平均水平，其中公办园保教费仅为其他市区的1／2，民办园仅为其他市区的1／3，在一定程度上减轻了家长的经济负担，大大提高了学前教育的普及率，使得一些收入较低的城市流动人口家庭也能承担其子女人园费用，从而在源头上保障了流动学前儿童入园入托的机会。
此外，根据区教育局指示，该区各大幼儿园均统一招生时间，将每年暑假的第一个周末定为对外公开招生的时间，并由教育局统一公开发布各园的基本信息，这一举措不仅有利于实现幼儿园招生的良性竞争，也方便幼儿园根据实际招生情况统筹人力、物力、财力资源，从而有效地杜绝了各类教育资源的浪费，实现了教育资源合理、优化的配置，并避免了幼儿园把超额的费用转嫁到幼儿家长身上。