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【摘要】公众参与是我国环境法的一项重要原则和制度。但目前我国相关的法律法规中只有原则性的公众参与环境保护的规定及零散的保护环境的公众参与权之规定,公众的环境意识和环境参与意识都很薄弱,从我国环境保护和公众参与现状出发,分析了造成这一现状的原因,探讨完善公众参与的对策是一个值得研究的课题。
【关键词】环境保护;公众参与;问题;原因
【中图分类号】X520.2 【文献标识码】A 【文章编号】1001-4128(2010)06-0219-02
公众参与是群众参与政府公共政策的权利 ,而这种参与必须符合公众的意愿或利益。将之具体化为环境保护上的公众参与,则是指在环境保护中公民有权通过一定程序或途径参与一切与环境保护有关的活动,使之符合广大公民的切身利益。 这种参与应包括决策参与、过程参与、行为参与和末端参与。
1 我国环境保护中公众参与的现状
随着我国生态环境问题的日益恶化,社会公众的环保意识不断觉醒,逐渐形成了以政府、社会团体和公民个人三位一体的环保组织系统,显示了公民个人的力量开始参与到环境保护之中。尽管我国环境保护过程中有许多值得称赞的地方,但客观地讲,我国公众的环保意识和参与水平同世界其他发达国家相比,还比较落后,无论从立法上还是实践上,都仍有许多不足之处需要我们进一步关注。
1.1 现行立法关于公众参与的规定,基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的参与,即末端参与。如我国《环境保护法》第6条规定,“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行`检举和控告。”就属于典型的末端参与的立法,这与公众参与的根本性质有很大差距,与实现环境法目的所要求的公众参与相差甚远。
1.2 现行立法中已有的一些关于公众参与的规定,也过于原则和抽象,缺乏可操作性,导致公众参与的范围较窄,不利于环境保护的发展。公众参与的范围从深度和广度上扩展是当代环境立法的趋势。而中国在环境保护活动中,公众可以参与的范围相对来说是狭小的。如新颁布的《环境影响评价法》中仅规定了建设项目和规划可以有公众参与的机会,忽视了国家立法、政策以及替代方案等战略方面,而恰恰在这些方面很容易对环境造成巨大危害。因为这些宏观的环境措施涉及的范围广、影响大,如果缺少公众的参与和监督,其决策失误的比率无疑是较高的。
1.3 公众参与的形式单一,缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定 。环境保护的公众参与需要有良好的外部环境和条件,而这些条件并非仅靠环境立法所能解决的,但我国目前整个法律制度中关于公众参与的规定都十分缺乏,公众参与民主决策、参与国家管理的机制尚未建立。公民及其团体在法律上的地位不明确,甚至没有法律地位。更没有积极鼓励公众广泛参与的激励机制,使得环境保护的公众参与困难重重,举步维艰。
1.4 公众环保参与意识淡薄且参与程度有限,多数人对事关每个公民甚至子孙后代发展的破坏环境的行为漠不关心,且虽然当前已提出了要树立科学发展观和“绿化”GDP的要求,但具体的执政者的价值取向和执政思路转换需要一个过程,加上公众的力量有限,层次不高,环保组织规模较小且力量分散,个人色彩较浓,參与效果不甚明显。
2 我国环境保护中公众参与问题的成因
我国公众参与环境保护之所以存在一些问题,有着多方面原因。
2.1 我国的环境立法多数产生于八、九十年代,那时中国的经济刚刚起飞,环境问题还不甚明显,因此相关法律的立法重心在于环境资源的经济功能,而进入二十一世纪以来,环境污染和破坏日益严重,已经到了环境承载力无法承受的边缘,以往以经济优先忽视环境保护的传统立法倾向,已越来越不能适应新时期环境危机的要求,虽然2002年的环境影响评价法作了一定的有益探索,但不够全面,且相关的环境法律并没有跟上,在实践中就产生了适用上的矛盾,从而造成了法律制度的缺失。
2.2 我国环境保护的社会大环境和舆论氛围存在弊端。环境保护观念的培育,受到社会舆论氛围的影响。但长期以来,一些地方政府在实际工作中,为了发展经济,往往过多追求硬性的经济效益,而忽视对柔性的环境加以保护。这种发展目标的定位,使得社会上减少了对环境保护进行必要的宣传工作,从而影响到生态环境的维护和发展,也阻碍了公众环保意识的提高和环保行为的实施。
2.3 公众参与环境保护的信息成本和经济成本较高。《里约环境与发展宣言》曾指出,“各国应通过广泛提供资料来鼓励公众的认识和参与”,“每一个人都应能获得公共当局所持有的有关环境的资料,包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料”。 但一些地方政府在环境问题上向外界公开资料的程度较低,使得公众的知情权受阻。社会公众要想获得有关环境问题的信息,就必须付出大量的成本进行实地考察,这些经费和技术方面倘若无保障的话,就无法调动公众的参与。
2.4 公众参与环境保护缺乏有效的参与渠道。在大中城市和经济比较发达的地区,尽管民众的环保意识较高,但由于缺乏切实有效的参与渠道。在有了保护环境的意识之后,还必须有相关的制度机制、保障机制和信息机制来支持社会公众的环保行为,我国目前在这方面的建设和发展者存在着一定的问题,使得一些公众有心参与,却苦于没有相应的参与渠道而不得不放弃原有的计划。
3 完善我国环境保护中公众参与的建议
3.1 环境参与意识的提高
提高公民的环境参与意识是完善我国环境保护中公众参与的前提条件。提高公民的意识呢,首先要多渠道和多层次地对公民进行环保宣传教育,使公民充分了解环境保护意义。其次要加强对中小学生的环境教育。
3.2 相关法律法规的完善
主要有两方面的内容:一是通过立法,进一步明确我国公民的各项环境权益,这是实现公众参与的法律基础和根本保证。其二就是要在实体法、程序法和各项环境管理制度中具体规定公众参与环境保护的途径、形式和程序等问题,使公众参与环境保护成为可行和易操作的行为,降低公众参与的门槛。比如说环境监督权,如果没有与之相适应的形式和程序,很容易造成环境管理的混乱,或因没有相应的实现途径而使之流于形式 。
3.3 环境信息的公开
公众参与除了需要有较高的环境意识,畅通的参与渠道外,还必须要有一定环境信息的了解和掌握做基础。只有对环境问题有了充分的了解,对环境保护的参与才能充分,也才能促进环境问题的真正解决。
3.4 政府及相关部门的鼓励和扶持
政府和相关部门必须制定相关政策和办法以广开参与途径,如前述的环境信息的公开,此外还应包括,召开环境事务审议会、听证会;在有关环境问题的政府管理机构、决策机构给公众代表提供席位;提供污染咨询技术咨询;协助组织活动,补助活动经费;向公众推行环境标志绿色产品;组织环境科学技术研究,实施政务公开制度等等。
【关键词】环境保护;公众参与;问题;原因
【中图分类号】X520.2 【文献标识码】A 【文章编号】1001-4128(2010)06-0219-02
公众参与是群众参与政府公共政策的权利 ,而这种参与必须符合公众的意愿或利益。将之具体化为环境保护上的公众参与,则是指在环境保护中公民有权通过一定程序或途径参与一切与环境保护有关的活动,使之符合广大公民的切身利益。 这种参与应包括决策参与、过程参与、行为参与和末端参与。
1 我国环境保护中公众参与的现状
随着我国生态环境问题的日益恶化,社会公众的环保意识不断觉醒,逐渐形成了以政府、社会团体和公民个人三位一体的环保组织系统,显示了公民个人的力量开始参与到环境保护之中。尽管我国环境保护过程中有许多值得称赞的地方,但客观地讲,我国公众的环保意识和参与水平同世界其他发达国家相比,还比较落后,无论从立法上还是实践上,都仍有许多不足之处需要我们进一步关注。
1.1 现行立法关于公众参与的规定,基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的参与,即末端参与。如我国《环境保护法》第6条规定,“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行`检举和控告。”就属于典型的末端参与的立法,这与公众参与的根本性质有很大差距,与实现环境法目的所要求的公众参与相差甚远。
1.2 现行立法中已有的一些关于公众参与的规定,也过于原则和抽象,缺乏可操作性,导致公众参与的范围较窄,不利于环境保护的发展。公众参与的范围从深度和广度上扩展是当代环境立法的趋势。而中国在环境保护活动中,公众可以参与的范围相对来说是狭小的。如新颁布的《环境影响评价法》中仅规定了建设项目和规划可以有公众参与的机会,忽视了国家立法、政策以及替代方案等战略方面,而恰恰在这些方面很容易对环境造成巨大危害。因为这些宏观的环境措施涉及的范围广、影响大,如果缺少公众的参与和监督,其决策失误的比率无疑是较高的。
1.3 公众参与的形式单一,缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定 。环境保护的公众参与需要有良好的外部环境和条件,而这些条件并非仅靠环境立法所能解决的,但我国目前整个法律制度中关于公众参与的规定都十分缺乏,公众参与民主决策、参与国家管理的机制尚未建立。公民及其团体在法律上的地位不明确,甚至没有法律地位。更没有积极鼓励公众广泛参与的激励机制,使得环境保护的公众参与困难重重,举步维艰。
1.4 公众环保参与意识淡薄且参与程度有限,多数人对事关每个公民甚至子孙后代发展的破坏环境的行为漠不关心,且虽然当前已提出了要树立科学发展观和“绿化”GDP的要求,但具体的执政者的价值取向和执政思路转换需要一个过程,加上公众的力量有限,层次不高,环保组织规模较小且力量分散,个人色彩较浓,參与效果不甚明显。
2 我国环境保护中公众参与问题的成因
我国公众参与环境保护之所以存在一些问题,有着多方面原因。
2.1 我国的环境立法多数产生于八、九十年代,那时中国的经济刚刚起飞,环境问题还不甚明显,因此相关法律的立法重心在于环境资源的经济功能,而进入二十一世纪以来,环境污染和破坏日益严重,已经到了环境承载力无法承受的边缘,以往以经济优先忽视环境保护的传统立法倾向,已越来越不能适应新时期环境危机的要求,虽然2002年的环境影响评价法作了一定的有益探索,但不够全面,且相关的环境法律并没有跟上,在实践中就产生了适用上的矛盾,从而造成了法律制度的缺失。
2.2 我国环境保护的社会大环境和舆论氛围存在弊端。环境保护观念的培育,受到社会舆论氛围的影响。但长期以来,一些地方政府在实际工作中,为了发展经济,往往过多追求硬性的经济效益,而忽视对柔性的环境加以保护。这种发展目标的定位,使得社会上减少了对环境保护进行必要的宣传工作,从而影响到生态环境的维护和发展,也阻碍了公众环保意识的提高和环保行为的实施。
2.3 公众参与环境保护的信息成本和经济成本较高。《里约环境与发展宣言》曾指出,“各国应通过广泛提供资料来鼓励公众的认识和参与”,“每一个人都应能获得公共当局所持有的有关环境的资料,包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料”。 但一些地方政府在环境问题上向外界公开资料的程度较低,使得公众的知情权受阻。社会公众要想获得有关环境问题的信息,就必须付出大量的成本进行实地考察,这些经费和技术方面倘若无保障的话,就无法调动公众的参与。
2.4 公众参与环境保护缺乏有效的参与渠道。在大中城市和经济比较发达的地区,尽管民众的环保意识较高,但由于缺乏切实有效的参与渠道。在有了保护环境的意识之后,还必须有相关的制度机制、保障机制和信息机制来支持社会公众的环保行为,我国目前在这方面的建设和发展者存在着一定的问题,使得一些公众有心参与,却苦于没有相应的参与渠道而不得不放弃原有的计划。
3 完善我国环境保护中公众参与的建议
3.1 环境参与意识的提高
提高公民的环境参与意识是完善我国环境保护中公众参与的前提条件。提高公民的意识呢,首先要多渠道和多层次地对公民进行环保宣传教育,使公民充分了解环境保护意义。其次要加强对中小学生的环境教育。
3.2 相关法律法规的完善
主要有两方面的内容:一是通过立法,进一步明确我国公民的各项环境权益,这是实现公众参与的法律基础和根本保证。其二就是要在实体法、程序法和各项环境管理制度中具体规定公众参与环境保护的途径、形式和程序等问题,使公众参与环境保护成为可行和易操作的行为,降低公众参与的门槛。比如说环境监督权,如果没有与之相适应的形式和程序,很容易造成环境管理的混乱,或因没有相应的实现途径而使之流于形式 。
3.3 环境信息的公开
公众参与除了需要有较高的环境意识,畅通的参与渠道外,还必须要有一定环境信息的了解和掌握做基础。只有对环境问题有了充分的了解,对环境保护的参与才能充分,也才能促进环境问题的真正解决。
3.4 政府及相关部门的鼓励和扶持
政府和相关部门必须制定相关政策和办法以广开参与途径,如前述的环境信息的公开,此外还应包括,召开环境事务审议会、听证会;在有关环境问题的政府管理机构、决策机构给公众代表提供席位;提供污染咨询技术咨询;协助组织活动,补助活动经费;向公众推行环境标志绿色产品;组织环境科学技术研究,实施政务公开制度等等。