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摘要：原《行政单位财务规则》于1998年1月6日首次发布并实施，十多年来，对规范和加强行政单位财务管理发挥了重要作用。然而，随着各项财政改革的深入推进，社会主义市场经济体制的逐步完善，公共财政体系的建立以及各项财政改革的深入推进，原《规则》在某些方面不能完全适应新形势的需要，亟需加以修订。2012年12月6日，财政部公布了重新制定的《行政单位财务规则》，并于2013年1月1日起开始施行。
关键词：财务规则；基本原则；管理
一、背景和意义
（一）修行《规则》是适应和体现财政改革的需要
外部环境的变化主要包括：国库集中支付、政府收支分类、部门预算、工资津贴补贴、国有资产管理、政府采购、以及“收支两条线”的等多项财务方面内容方面的改革。各项财政改革对行政单位财务管理提出了新的要求。
此外，新《规则》的修订也符合财政科学化、精细化管理的要求。财政精细化管理是当前管理模式变革的必然趋势。精细化管理的思想和方法被广泛应用于世界各国政府部门和公共管理领域，并取得了显著成效。我国各行各业现在也积极引入精细化管理思想，并在各级政府和公共管理领域得到了积极应用。
（二）修订《规则》是进一步规范和加强行政单位财务管理的需要
近年来，随着形势发展和各项改革的不断推进，行政单位的经费保障水平不断提高，财务管理的内容和形式也在不断的发生变化，行政单位财务管理中出现了一些新情况、新问题，都需要财政部在行政单位财务制度层面予以明确。
二、《规则》修订遵循的基本原则
（一）坚持厉行节约，降低行政成本
厉行节约、降低行政成本是贯穿此次《规则》修订的一条主线。修订后的《规则》在总则、预算管理、支出管理、资产管理、财务监督等章节的相关规定中都体现了控制和降低行政成本的要求。具体表现在：一是总则中关于行政单位财务管理的基本原则方面，增加了“降低行政成本”的原则规定，这是对行政单位厉行节约财务管理工作理念上的进一步强化。二是在预算管理方面，明确规定：行政单位应当严格执行预算，按照收支平衡的原则，合理安排各项资金，不得超预算安排支出。三是在支出管理方面，明确规定：行政单位的支出应当严格执行国家规定的开支范围和标准，并增加了“建立健全支出管理制度的要求。同时，还有针对性地强调行政单位应当“对节约潜力大，管理薄弱的支出进行重点管理和控制”。四是在资产管理方面，明确规定：行政单位应当按照科学规范、从严控制、保证工作需要的原则合理配置资产，防止行政单位超标准、超范围配置资产，奢侈浪费等问题。五是在财务监督方面，建立起涵盖行政单位预算管理、收支管理、结转结余管理、资产管理、负债管理的全方位监督体系。强调“行政单位应该建立健全内部控制制度经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息”，在行政单位形成单位内部、财务部门、审计部门，以及社会公众多方面共同监督，遏制行政成本较快增长的工作机制。
（二）反应财政改革成果，体现财政改革方向
自原《规则》实施以来的15年，是公共财政建设和改革十分重要的15年，先后实行了一系列的财政改革措施。这次的修订改革的成果吸纳体现到了《规则》中来，使行政单位财务制度能够与时俱进，更加符合各项财政改革的要求。
（三）体现原有框架体系，充分完善相关内容
1998年颁布的《行政单位财务规则》的框架体系基本符合行政单位财务管理需要，并且大部分规定现在仍然适用。因此，这次修订基本保持了原《规则》的框架体系不变，只对与财政改革和管理要求不相适应的有关内容进行了修订和完善。
修订后的《规则》较原规则增加了十四条，内容主要包括：一是将《规则》的适用范围扩大到行政单位的所有财务活动，而不仅局限于行政经费。二是修改了行政单位的预算管理办法，将“结余留用”改为“结转好结余按规定使用”，并增加了决算管理的内容。三是删除了预算外资金收入管理的内容，并规定行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算、统一管理。四是规定行政单位支出包括“基本支出”和“项目支出”，增加了支出管理的相关规定。五是规范了行政单位资产管理，在资产分类中添加了“在建工程”和“无形资产”，在流动资产分类中增加了“零余额账户用款额度”、“应收及暂付款项”和“存货”：修改了固定资产的分类，提高了固定资产的单位价值标准；严格资产配置、使用和处置管理等。六是在行政单位财务管理中引入了负债的概念。七是充实了行政单位财务监督内容。此外，还对行政单位财务管理的基本原则、主要任务、财务分析的内容和指标等进行了修订。
三、《规则》修订的主要内容
此次修订的主要内容体现在以下八个方面：
（一）扩大了<规则>规范的经费范围
原《规则》主要是对行政单位的行政经费进行了规范，行政单位的基本建设投资、外事经费、社会保障经费等都未纳入《规则》的规范范围。部门预算改革打破了原来按经费性质编制预算和进行财务管理的模式，在这种情况下，作为规范行政单位财务活动的基本制度，《规则》规范的经费范围应涵盖单位的全部收支，而不应仅限于行政经费。据此，这次修订删除了“行政单位的基本建设投资、外事经费、社会保障经费的财务管理，按照国家有关规定办理”的规定，将行政单位所有的财务活动都纳入《规则》的规范范围。
（二）完善了行政单位的预算管理办法
行政单位预算管理办法，是国家对行政单位预算收支管理方式的规定。新中国成立以来，行政单位预算管理先后实行了“统收统支”（1979年以前）、“预算包干”（1980～1997年）和“收支统一管理，定额、定项拨款，超支不补，结余留用”（1998年开始实行）等管理办法。这次修订，基本沿用了原《规则》关于行政单位预算管理办法的表述，但根据财政管理改革的要求和行政单位结转结余资金管理的有关规定，将“结余留用”修改为“结转和结余按规定使用”。
（三）规范了行政单位收入管理
一是删除了预算外资金收入管理的内容。为贯彻落实全国人大和国务院的有关规定，‘中央部门从201 1年起，地方行政单位从2012年起，按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理，取消了预算外资金的概念。据此，《规则》删除了预算外资金收入管理的内容，规定行政单位的收入包括财政拨款收入和其他收入。二是增加了收入管理的有关要求。根据编制综合预算的要求，《规则》对行政单位收入的完整性作出了规定，即“行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算，统一管理”。
（四）强化了行政单位支出管理
一是规范了行政单位支出的分类。根据部门预算改革的要求，将行政单位支出分类修改为基本支出和项目支出。考虑到自筹基本建设支出属于项目支出范畴，删除了自筹基本建设支出管理的内容。二是强化了支出管理的要求。根据部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度、绩效管理、票据管理等改革要求，增加了支出管理的相关规定。
（五）明确了行政单位结转和结余管理
按照财政部门有关财政拨款结转和结余资金管理的规定，将原《规则》第五章“结余管理”修改为‘‘结转和结余管理”，并对结转和结余的概念分别作了规定。考虑到中央和地方关于结转和结余资金管理的具体方式存在差异的实际情况，《规则》对结转和结余资金的管理作了原则性规定，即“财政拨款结转和结余的管理，应当按照同级财政部门的规定执行”。
（六）加强了行政单位资产管理
调整了资产的分类，提高了固定资产单位价值标准，完善了资产配置、使用和处置等方面的规定，特别强调行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产对外投资或者举办经济实体；除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得举借债务，不得对外提供担保；未经同级财政部门批准，行政单位不得将占有、使用的国有资产对外出租、出借。同时，鼓励行政单位开展资源共享、装备共建。
此外，《规则》还对行政单位财务管理的基本原则、主要任务、财务分析的内容和指标等进行了修订，对指导行政单位财务活动更加具有针对性和现实意义。
（作者通讯地址：天津市和平区人民检察院，天津 300042）
关键词：财务规则；基本原则；管理
一、背景和意义
（一）修行《规则》是适应和体现财政改革的需要
外部环境的变化主要包括：国库集中支付、政府收支分类、部门预算、工资津贴补贴、国有资产管理、政府采购、以及“收支两条线”的等多项财务方面内容方面的改革。各项财政改革对行政单位财务管理提出了新的要求。
此外，新《规则》的修订也符合财政科学化、精细化管理的要求。财政精细化管理是当前管理模式变革的必然趋势。精细化管理的思想和方法被广泛应用于世界各国政府部门和公共管理领域，并取得了显著成效。我国各行各业现在也积极引入精细化管理思想，并在各级政府和公共管理领域得到了积极应用。
（二）修订《规则》是进一步规范和加强行政单位财务管理的需要
近年来，随着形势发展和各项改革的不断推进，行政单位的经费保障水平不断提高，财务管理的内容和形式也在不断的发生变化，行政单位财务管理中出现了一些新情况、新问题，都需要财政部在行政单位财务制度层面予以明确。
二、《规则》修订遵循的基本原则
（一）坚持厉行节约，降低行政成本
厉行节约、降低行政成本是贯穿此次《规则》修订的一条主线。修订后的《规则》在总则、预算管理、支出管理、资产管理、财务监督等章节的相关规定中都体现了控制和降低行政成本的要求。具体表现在：一是总则中关于行政单位财务管理的基本原则方面，增加了“降低行政成本”的原则规定，这是对行政单位厉行节约财务管理工作理念上的进一步强化。二是在预算管理方面，明确规定：行政单位应当严格执行预算，按照收支平衡的原则，合理安排各项资金，不得超预算安排支出。三是在支出管理方面，明确规定：行政单位的支出应当严格执行国家规定的开支范围和标准，并增加了“建立健全支出管理制度的要求。同时，还有针对性地强调行政单位应当“对节约潜力大，管理薄弱的支出进行重点管理和控制”。四是在资产管理方面，明确规定：行政单位应当按照科学规范、从严控制、保证工作需要的原则合理配置资产，防止行政单位超标准、超范围配置资产，奢侈浪费等问题。五是在财务监督方面，建立起涵盖行政单位预算管理、收支管理、结转结余管理、资产管理、负债管理的全方位监督体系。强调“行政单位应该建立健全内部控制制度经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息”，在行政单位形成单位内部、财务部门、审计部门，以及社会公众多方面共同监督，遏制行政成本较快增长的工作机制。
（二）反应财政改革成果，体现财政改革方向
自原《规则》实施以来的15年，是公共财政建设和改革十分重要的15年，先后实行了一系列的财政改革措施。这次的修订改革的成果吸纳体现到了《规则》中来，使行政单位财务制度能够与时俱进，更加符合各项财政改革的要求。
（三）体现原有框架体系，充分完善相关内容
1998年颁布的《行政单位财务规则》的框架体系基本符合行政单位财务管理需要，并且大部分规定现在仍然适用。因此，这次修订基本保持了原《规则》的框架体系不变，只对与财政改革和管理要求不相适应的有关内容进行了修订和完善。
修订后的《规则》较原规则增加了十四条，内容主要包括：一是将《规则》的适用范围扩大到行政单位的所有财务活动，而不仅局限于行政经费。二是修改了行政单位的预算管理办法，将“结余留用”改为“结转好结余按规定使用”，并增加了决算管理的内容。三是删除了预算外资金收入管理的内容，并规定行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算、统一管理。四是规定行政单位支出包括“基本支出”和“项目支出”，增加了支出管理的相关规定。五是规范了行政单位资产管理，在资产分类中添加了“在建工程”和“无形资产”，在流动资产分类中增加了“零余额账户用款额度”、“应收及暂付款项”和“存货”：修改了固定资产的分类，提高了固定资产的单位价值标准；严格资产配置、使用和处置管理等。六是在行政单位财务管理中引入了负债的概念。七是充实了行政单位财务监督内容。此外，还对行政单位财务管理的基本原则、主要任务、财务分析的内容和指标等进行了修订。
三、《规则》修订的主要内容
此次修订的主要内容体现在以下八个方面：
（一）扩大了<规则>规范的经费范围
原《规则》主要是对行政单位的行政经费进行了规范，行政单位的基本建设投资、外事经费、社会保障经费等都未纳入《规则》的规范范围。部门预算改革打破了原来按经费性质编制预算和进行财务管理的模式，在这种情况下，作为规范行政单位财务活动的基本制度，《规则》规范的经费范围应涵盖单位的全部收支，而不应仅限于行政经费。据此，这次修订删除了“行政单位的基本建设投资、外事经费、社会保障经费的财务管理，按照国家有关规定办理”的规定，将行政单位所有的财务活动都纳入《规则》的规范范围。
（二）完善了行政单位的预算管理办法
行政单位预算管理办法，是国家对行政单位预算收支管理方式的规定。新中国成立以来，行政单位预算管理先后实行了“统收统支”（1979年以前）、“预算包干”（1980～1997年）和“收支统一管理，定额、定项拨款，超支不补，结余留用”（1998年开始实行）等管理办法。这次修订，基本沿用了原《规则》关于行政单位预算管理办法的表述，但根据财政管理改革的要求和行政单位结转结余资金管理的有关规定，将“结余留用”修改为“结转和结余按规定使用”。
（三）规范了行政单位收入管理
一是删除了预算外资金收入管理的内容。为贯彻落实全国人大和国务院的有关规定，‘中央部门从201 1年起，地方行政单位从2012年起，按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理，取消了预算外资金的概念。据此，《规则》删除了预算外资金收入管理的内容，规定行政单位的收入包括财政拨款收入和其他收入。二是增加了收入管理的有关要求。根据编制综合预算的要求，《规则》对行政单位收入的完整性作出了规定，即“行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算，统一管理”。
（四）强化了行政单位支出管理
一是规范了行政单位支出的分类。根据部门预算改革的要求，将行政单位支出分类修改为基本支出和项目支出。考虑到自筹基本建设支出属于项目支出范畴，删除了自筹基本建设支出管理的内容。二是强化了支出管理的要求。根据部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度、绩效管理、票据管理等改革要求，增加了支出管理的相关规定。
（五）明确了行政单位结转和结余管理
按照财政部门有关财政拨款结转和结余资金管理的规定，将原《规则》第五章“结余管理”修改为‘‘结转和结余管理”，并对结转和结余的概念分别作了规定。考虑到中央和地方关于结转和结余资金管理的具体方式存在差异的实际情况，《规则》对结转和结余资金的管理作了原则性规定，即“财政拨款结转和结余的管理，应当按照同级财政部门的规定执行”。
（六）加强了行政单位资产管理
调整了资产的分类，提高了固定资产单位价值标准，完善了资产配置、使用和处置等方面的规定，特别强调行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产对外投资或者举办经济实体；除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得举借债务，不得对外提供担保；未经同级财政部门批准，行政单位不得将占有、使用的国有资产对外出租、出借。同时，鼓励行政单位开展资源共享、装备共建。
此外，《规则》还对行政单位财务管理的基本原则、主要任务、财务分析的内容和指标等进行了修订，对指导行政单位财务活动更加具有针对性和现实意义。
（作者通讯地址：天津市和平区人民检察院，天津 300042）