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摘 要：充分发挥检察职能,促进社会长治久安是检察职能应有之义。伴随检察改革,检察机关也应不断强化、丰富其职能,完善其工作机制与方式,努力适应新的历史条件下综治工作对于检察机关提出的新挑战。
关键词：检察职能；社会治安综合治理；法律监督
一、检察机关在社会治安综合治理工作中的地位
深入推进社会管理创新是当前政法工作的三项重点工作之一,是党中央从改革发展稳定全局出发,着眼于巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、促进经济社会发展而作出的重大战略部署。社会管理是指人们为使社会机体及各部分向着一定目标运动而进行的计划、组织、控制和引导等活动,是通过制定社会政策和法规,依法管理和规范社会组织、社会事务,协调社会矛盾,调节收入分配,保证社会公正,维护社会秩序和社会稳定，社会治安综合管理工作属于这个范畴。
胡锦涛总书记在十七大报告中指出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”。检察机关作为国家法律监督机关,其根本职责在于通过强化法律监督,维护国家法律的统一正确实施,保障在全社会实现公平和正义。因此,保持和谐稳定的社会环境,参与社会综合治安治理工作，全面提升社会功能,就成为检察机关的一项重要职责。检察权的社会管理属性,决定了检察机关面对严峻复杂的环境和前所未有的挑战,必须按照中央的要求,认真履行第一责任,主动服务第一要务,充分发挥各项检察职能,积极参与社会管理手段创新,提高社会综合治安治理工作的水平,维护司法公正,理顺群众情绪,促进社会和谐。［1］
二、当前我国社会治安综合治理工作面临的新情况
当前,我国正处在黄金发展期,也处在矛盾凸显期。经济高速发展,社会主义市场经济体制逐步完善,社会生活发生了巨大变化,社会结构也发生着深刻变化,人员流动性增强,个人与社会组织的依存关系大大减弱。日益复杂多样的人民内部矛盾,各种传统的、新型的社会治安问题等,仍然是影响我国社会稳定的主要因素。从表象看,当前的社会矛盾触点很多,企业改制、土地征用、房屋拆迁、环保维权、劳资纠纷等都是热点领域,各种矛盾冲突层出不穷,涉及社会各个阶层。从总体上看,当前的社会矛盾实质是利益冲突,绝大多数都是群众为了维护自身利益,利益个体自发组织起来,通过集体行动,唤起政府的关注,使自身利益能得到政府的确认和保障。但从根本上讲,当前社会矛盾的焦点在于人民群众日益增强的权利意识和公民意识,与缺乏制约、监督并拒绝“被驯服”的公权之间的矛盾。社会矛盾触点多、燃点低、处理难,表现出明显的“体制性思考”特征,原有的与计划经济相伴生的社会管理体系明显滞后于经济社会发展状况。主要表现为以下几方面。
(一)社会治安管理任务较以往更加繁重
随着经济社会领域各项改革的不断推进,不同利益群体之间的矛盾和冲突日益凸现,对社会公共管理与服务的需求越来越强烈。人员流动性增强,人口结构的多元化、异质化趋向越来越突出。大量人口集聚在同一社会环境中,不可避免会产生一些摩擦和冲突。流动人口服务管理成为难点,一些城中村、城乡接合部成为治安乱点,一些特殊人群成为违法犯罪的主体,一些网络和媒体为有害信息的传播和不良舆论导向提供了平台。这些情况的出现,使社会治安管理任务较以往更加繁重。
(二)交叉错位和断层缺位现象并存
在高度行政化的单位制社会管理体制被打破后,社会管理主体已由相对单一趋向多元化,既包括政府行政管理部门和基层自治组织,也包括社会组织自律管理和公民个体的自我管理。但由于目前政府自身职能转变尚未完全到位,相关管理运行机制还不够健全完善,社会管理各类主体的职责界定不清,各自分工不明,相互对接困难,甚至严重脱节,导致社会管理中交叉错位与断层缺位的现象同时并存。尤其是在社会治安综合管理工作方面，有些工作多头管理，有些工作无人管理，遇到棘手问题的时候“扯皮”、互相推诿的现象屡见不鲜。
(三)传统的管理理念和方式影响社会管理效率的提高
我国在社会结构整体转型时期,社会事业建设与经济发展存在着不协调的问题,已有的社会管理体系明显滞后于经济社会发展现状,长期计划经济体制下形成的社会管理模式仍然具有很强的惯性,重管理轻服务的思想根深蒂固,现有社会管理理念、内容、体制、机制、方式、方法等仍存在不少薄弱环节,与目前经济社会发展的客观要求还有较大的差距，很大程度上影响了社会管理效率的提高。如不及时改变管理理念和管理方式，这些薄弱环节很可能就成为社会治安问题的爆发点。
三、检察机关在新形势下参与社会治安综合治理管理工作的途径
检察机关在社会治安综合治理工作中,主要是通过依法打击各种犯罪活动和监督纠正诉讼活动中的严重违法现象,有效调整社会关系,保护国家利益和公民合法权益,保障、促进党和国家改革发展稳定各项方针政策的落实。
（一）完善组织与细化制度相结合,健全综合治理工作机制
从维护社会稳定、积极参与各项综治工作,强化领导,明确目标,健全机制。一是加强组织领导。充实综治领导小组,建立综治网络,实行任务分解、责任到人。进一步强化社会治安综合治理目标管理责任制,把抓社会治安综合治理工作的实绩作为年度考核的一项重要内容。二是明确目标要求。明确各项综治工作的目标要求,确定检察机关在社会治安综合治理中的工作方向和重点,拓宽治理思路,破解治理难题,明确治理对策。三是建立风险排查研判机制。探索检察环节社会治安综合治理工作的各项新举措,加强调查研究,深入分析类案规律,认真查找问题成因,为领导决策提供可靠依据。
（二）建立刑事被害人国家补偿制度
维护社会治安,防止犯罪,保障公民的生命财产安全,是国家应尽的责任。公民因为暴力犯罪受到伤害,不仅是加害人的过错,很大程度上源于国家的过失,即国家未能尽到有效保护公民的责任。对于加害人不能赔偿的,由国家予以补偿,这是国家应当承担的的责任。从实践中看,给予刑事被害人必要的救济,一方面可以避免各种各种随意性较大的不规范赔偿,实现补偿的法制化;另一方面,为刑事被害人的权益保护提供良好的制度保障,可以充分体现国家对被害人合法权益的尊重,有助于化解加害人和受害人之间的对立情绪,修复受损的社会关系。在立法层面,应规定检察机关在审查起诉阶段,应当明确告知受害人有提出国家补偿的权利。
（三）设立专门机构 负责办理未成年人犯罪案件
单独设立机构,专门办理未成年人犯罪案件。要加大不捕不诉或少捕少诉的比例,防止未成年人在监管场所的二次“污染”,其次降低和弱化犯罪未成年人的精神压力和创伤,有利于未成年犯罪人在原有的条件和环境下得到充分的教育和改造。［2］检察机关自觉的发挥好监督作用,在现有法律框架内,有效控制和减少未成年人犯罪,在检察环节上贯彻教育、感化、挽救的方针,把教育为主,惩罚为辅的工作原则贯穿于检察工作,促进法律效益与社会效益的双赢。
（四）切实加强犯罪预防工作 体现社会治安综合治理打防结合、标本兼治的工作方针
一是将开展综合治理与“严打”整治相结合。根据办案中发现的问题,针对重点地区、行业、部门治安工作中存在的薄弱环节,主动提出预防建议,做到打击、控制、防范有机结合。二是将开展综合治理与预防职务犯罪相结合。检察机关应当进一步加大查办职务犯罪力度,促进反腐败斗争的深入开展,通过查办有影响、有震动的大案要案,取信于民。三是将开展综合治理与推进专项活动相结合。积极参与综治领导部门安排部署的各项专项活动,努力扩大整治效果。通过检察官送法进校园活动,选派优秀青年检察官深入辖区的中小学,采用法律咨询、法制宣传栏、案例教学、结对帮扶等形式,参与学校法制教育。
(五)从稳定大局出发 抓好涉检信访举报
坚持和完善控告申诉首办责任制。把群众涉法上访的问题解决在首次办理环节,解决在基层院,实践证明这是一项行之有效的工作制度。在实际操作中,通过实行点名接访、预约上门接访和后备干部到控申科挂靠锻炼等,及时、有效地解决群众的难题,锻炼队伍;同时,向来访者发征询意见表,把每一位来访者所反映的情况都记录在规范的表格当中,并给分管领导、检察长传阅,既保证领导对群众来访情况的及时了解,及时跟踪控申接待服务质量,对干部接访质量进行考评和约束,真正推动涉检上访问题的有效解决。
建立一套严格的、具有针对性与可操作性的案件质量管理体系。案件质量是关系涉检上访数量的重要原因,通过涉检上访,我们能够发现很多执法环节的质量问题。建立一整套严格有效的规范制度,追究因故意或过失行为影响办案质量的人员责任,从源头上堵塞可能出现涉法上访的诱因。
开辟处理群众涉法上访案件的绿色通道。针对重大疑难的涉法案件,定期召开公检法及有关行政执法部门的多方联席会议,建立有效的协调机制,最大限度的做好息诉、善后和赔偿决定的落实工作,化解当事人对立情绪。
(六)开展法制宣传 搞好调查研究
检察机关要始终把法制宣传教育贯穿于法律监督工作中。在办案过程中,以犯罪嫌疑人作为反面教材为发案单位的干部群众上法制课,以案释法,同时深入到重点部门进行法律知识辅导;在出庭公诉时,利用法庭辩论和发表公诉词的机会揭露犯罪,进行法制宣传教
育;［3］驻所检察部门采取上法制大课和与职务犯罪人犯个别谈话相结合的形式,教育被监管人员认罪服法,检举揭发他人,自觉接受改造,争取重新做人;利用电台、电视台进行法制宣传,营造强烈的反腐声势。
（七）推行轻微案件刑事和解方式结案
刑事和解案件的适用范围,除了危害国家安全犯罪、恐怖犯罪、反人类罪、黑社会性质犯罪、反社会罪等属于敌我矛盾的犯罪和应当判处死刑的案件以外,其他所有属于人民内部矛盾的案件都可适用刑事和解,这样才能激发出刑事和解制度大面积化解社会矛盾的功效,有利于社会的长治久安。
注释：
［1］ 李春长，和谐社会中的和谐检察，中国检察官，2007(2)
［2］ 张玮，关于社会治安综合治理实施方式的思考，法学论坛，2002(6)
［3］ 王祺国，化解社会矛盾与检察执法理念，人民检察杂志，2010(8)
（作者通讯地址：天津市东丽区人民检察院，天津300300）
关键词：检察职能；社会治安综合治理；法律监督
一、检察机关在社会治安综合治理工作中的地位
深入推进社会管理创新是当前政法工作的三项重点工作之一,是党中央从改革发展稳定全局出发,着眼于巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、促进经济社会发展而作出的重大战略部署。社会管理是指人们为使社会机体及各部分向着一定目标运动而进行的计划、组织、控制和引导等活动,是通过制定社会政策和法规,依法管理和规范社会组织、社会事务,协调社会矛盾,调节收入分配,保证社会公正,维护社会秩序和社会稳定，社会治安综合管理工作属于这个范畴。
胡锦涛总书记在十七大报告中指出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”。检察机关作为国家法律监督机关,其根本职责在于通过强化法律监督,维护国家法律的统一正确实施,保障在全社会实现公平和正义。因此,保持和谐稳定的社会环境,参与社会综合治安治理工作，全面提升社会功能,就成为检察机关的一项重要职责。检察权的社会管理属性,决定了检察机关面对严峻复杂的环境和前所未有的挑战,必须按照中央的要求,认真履行第一责任,主动服务第一要务,充分发挥各项检察职能,积极参与社会管理手段创新,提高社会综合治安治理工作的水平,维护司法公正,理顺群众情绪,促进社会和谐。［1］
二、当前我国社会治安综合治理工作面临的新情况
当前,我国正处在黄金发展期,也处在矛盾凸显期。经济高速发展,社会主义市场经济体制逐步完善,社会生活发生了巨大变化,社会结构也发生着深刻变化,人员流动性增强,个人与社会组织的依存关系大大减弱。日益复杂多样的人民内部矛盾,各种传统的、新型的社会治安问题等,仍然是影响我国社会稳定的主要因素。从表象看,当前的社会矛盾触点很多,企业改制、土地征用、房屋拆迁、环保维权、劳资纠纷等都是热点领域,各种矛盾冲突层出不穷,涉及社会各个阶层。从总体上看,当前的社会矛盾实质是利益冲突,绝大多数都是群众为了维护自身利益,利益个体自发组织起来,通过集体行动,唤起政府的关注,使自身利益能得到政府的确认和保障。但从根本上讲,当前社会矛盾的焦点在于人民群众日益增强的权利意识和公民意识,与缺乏制约、监督并拒绝“被驯服”的公权之间的矛盾。社会矛盾触点多、燃点低、处理难,表现出明显的“体制性思考”特征,原有的与计划经济相伴生的社会管理体系明显滞后于经济社会发展状况。主要表现为以下几方面。
(一)社会治安管理任务较以往更加繁重
随着经济社会领域各项改革的不断推进,不同利益群体之间的矛盾和冲突日益凸现,对社会公共管理与服务的需求越来越强烈。人员流动性增强,人口结构的多元化、异质化趋向越来越突出。大量人口集聚在同一社会环境中,不可避免会产生一些摩擦和冲突。流动人口服务管理成为难点,一些城中村、城乡接合部成为治安乱点,一些特殊人群成为违法犯罪的主体,一些网络和媒体为有害信息的传播和不良舆论导向提供了平台。这些情况的出现,使社会治安管理任务较以往更加繁重。
(二)交叉错位和断层缺位现象并存
在高度行政化的单位制社会管理体制被打破后,社会管理主体已由相对单一趋向多元化,既包括政府行政管理部门和基层自治组织,也包括社会组织自律管理和公民个体的自我管理。但由于目前政府自身职能转变尚未完全到位,相关管理运行机制还不够健全完善,社会管理各类主体的职责界定不清,各自分工不明,相互对接困难,甚至严重脱节,导致社会管理中交叉错位与断层缺位的现象同时并存。尤其是在社会治安综合管理工作方面，有些工作多头管理，有些工作无人管理，遇到棘手问题的时候“扯皮”、互相推诿的现象屡见不鲜。
(三)传统的管理理念和方式影响社会管理效率的提高
我国在社会结构整体转型时期,社会事业建设与经济发展存在着不协调的问题,已有的社会管理体系明显滞后于经济社会发展现状,长期计划经济体制下形成的社会管理模式仍然具有很强的惯性,重管理轻服务的思想根深蒂固,现有社会管理理念、内容、体制、机制、方式、方法等仍存在不少薄弱环节,与目前经济社会发展的客观要求还有较大的差距，很大程度上影响了社会管理效率的提高。如不及时改变管理理念和管理方式，这些薄弱环节很可能就成为社会治安问题的爆发点。
三、检察机关在新形势下参与社会治安综合治理管理工作的途径
检察机关在社会治安综合治理工作中,主要是通过依法打击各种犯罪活动和监督纠正诉讼活动中的严重违法现象,有效调整社会关系,保护国家利益和公民合法权益,保障、促进党和国家改革发展稳定各项方针政策的落实。
（一）完善组织与细化制度相结合,健全综合治理工作机制
从维护社会稳定、积极参与各项综治工作,强化领导,明确目标,健全机制。一是加强组织领导。充实综治领导小组,建立综治网络,实行任务分解、责任到人。进一步强化社会治安综合治理目标管理责任制,把抓社会治安综合治理工作的实绩作为年度考核的一项重要内容。二是明确目标要求。明确各项综治工作的目标要求,确定检察机关在社会治安综合治理中的工作方向和重点,拓宽治理思路,破解治理难题,明确治理对策。三是建立风险排查研判机制。探索检察环节社会治安综合治理工作的各项新举措,加强调查研究,深入分析类案规律,认真查找问题成因,为领导决策提供可靠依据。
（二）建立刑事被害人国家补偿制度
维护社会治安,防止犯罪,保障公民的生命财产安全,是国家应尽的责任。公民因为暴力犯罪受到伤害,不仅是加害人的过错,很大程度上源于国家的过失,即国家未能尽到有效保护公民的责任。对于加害人不能赔偿的,由国家予以补偿,这是国家应当承担的的责任。从实践中看,给予刑事被害人必要的救济,一方面可以避免各种各种随意性较大的不规范赔偿,实现补偿的法制化;另一方面,为刑事被害人的权益保护提供良好的制度保障,可以充分体现国家对被害人合法权益的尊重,有助于化解加害人和受害人之间的对立情绪,修复受损的社会关系。在立法层面,应规定检察机关在审查起诉阶段,应当明确告知受害人有提出国家补偿的权利。
（三）设立专门机构 负责办理未成年人犯罪案件
单独设立机构,专门办理未成年人犯罪案件。要加大不捕不诉或少捕少诉的比例,防止未成年人在监管场所的二次“污染”,其次降低和弱化犯罪未成年人的精神压力和创伤,有利于未成年犯罪人在原有的条件和环境下得到充分的教育和改造。［2］检察机关自觉的发挥好监督作用,在现有法律框架内,有效控制和减少未成年人犯罪,在检察环节上贯彻教育、感化、挽救的方针,把教育为主,惩罚为辅的工作原则贯穿于检察工作,促进法律效益与社会效益的双赢。
（四）切实加强犯罪预防工作 体现社会治安综合治理打防结合、标本兼治的工作方针
一是将开展综合治理与“严打”整治相结合。根据办案中发现的问题,针对重点地区、行业、部门治安工作中存在的薄弱环节,主动提出预防建议,做到打击、控制、防范有机结合。二是将开展综合治理与预防职务犯罪相结合。检察机关应当进一步加大查办职务犯罪力度,促进反腐败斗争的深入开展,通过查办有影响、有震动的大案要案,取信于民。三是将开展综合治理与推进专项活动相结合。积极参与综治领导部门安排部署的各项专项活动,努力扩大整治效果。通过检察官送法进校园活动,选派优秀青年检察官深入辖区的中小学,采用法律咨询、法制宣传栏、案例教学、结对帮扶等形式,参与学校法制教育。
(五)从稳定大局出发 抓好涉检信访举报
坚持和完善控告申诉首办责任制。把群众涉法上访的问题解决在首次办理环节,解决在基层院,实践证明这是一项行之有效的工作制度。在实际操作中,通过实行点名接访、预约上门接访和后备干部到控申科挂靠锻炼等,及时、有效地解决群众的难题,锻炼队伍;同时,向来访者发征询意见表,把每一位来访者所反映的情况都记录在规范的表格当中,并给分管领导、检察长传阅,既保证领导对群众来访情况的及时了解,及时跟踪控申接待服务质量,对干部接访质量进行考评和约束,真正推动涉检上访问题的有效解决。
建立一套严格的、具有针对性与可操作性的案件质量管理体系。案件质量是关系涉检上访数量的重要原因,通过涉检上访,我们能够发现很多执法环节的质量问题。建立一整套严格有效的规范制度,追究因故意或过失行为影响办案质量的人员责任,从源头上堵塞可能出现涉法上访的诱因。
开辟处理群众涉法上访案件的绿色通道。针对重大疑难的涉法案件,定期召开公检法及有关行政执法部门的多方联席会议,建立有效的协调机制,最大限度的做好息诉、善后和赔偿决定的落实工作,化解当事人对立情绪。
(六)开展法制宣传 搞好调查研究
检察机关要始终把法制宣传教育贯穿于法律监督工作中。在办案过程中,以犯罪嫌疑人作为反面教材为发案单位的干部群众上法制课,以案释法,同时深入到重点部门进行法律知识辅导;在出庭公诉时,利用法庭辩论和发表公诉词的机会揭露犯罪,进行法制宣传教
育;［3］驻所检察部门采取上法制大课和与职务犯罪人犯个别谈话相结合的形式,教育被监管人员认罪服法,检举揭发他人,自觉接受改造,争取重新做人;利用电台、电视台进行法制宣传,营造强烈的反腐声势。
（七）推行轻微案件刑事和解方式结案
刑事和解案件的适用范围,除了危害国家安全犯罪、恐怖犯罪、反人类罪、黑社会性质犯罪、反社会罪等属于敌我矛盾的犯罪和应当判处死刑的案件以外,其他所有属于人民内部矛盾的案件都可适用刑事和解,这样才能激发出刑事和解制度大面积化解社会矛盾的功效,有利于社会的长治久安。
注释：
［1］ 李春长，和谐社会中的和谐检察，中国检察官，2007(2)
［2］ 张玮，关于社会治安综合治理实施方式的思考，法学论坛，2002(6)
［3］ 王祺国，化解社会矛盾与检察执法理念，人民检察杂志，2010(8)
（作者通讯地址：天津市东丽区人民检察院，天津300300）